关于《关于进一步开展资源综合利用的意见》若干主要问题的说明

国家经贸委资源节约综合利用司
1996年12月

今年8月31日，国务院批转了国家经贸委、财政部和国家税务总局《关于进一步开展综合利用的意见》(国发(1996)36号，以下简称《意见》)，要求各地区、各部门认真贯彻执行。为了更好地贯彻落实《意见》，现就若干主要问题作如下说明：

一、出台《意见》的必要性

1985年国务院批转原国家经委《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》(国发(1985)117号)，是指导我国资源综合利用发展的纲领性文件。在此基础上，原国家经委会同有关部门又相继制定了一系列鼓励开展资源综合利用优惠政策和措施，极大地促进了我国资源综合利用的发展。

但是，随着经济体制改革的不断深入和资源综合利用技术进步，117号文的一些内容已不能适应建立社会主义市场经济体制的新形势，《资源综合利用目录》也不能反映10年来资源综合利用发展的实际情况，不利于调动企业开展资源综合利用的积极性。资源综合利用的内涵也需进一步界定，一些计划经济体制下的提法和规定有待完善。因此，各地区、各部门和企业强烈要求修订117号文，完善资源综合利用的政策和措施，以更好地推动资源综合利用的开展。

二、《意见》的形成过程

《意见》是在大量调查研究，广泛征求各方面意见，并与有关部门反复协商的基础上形成的，实际上也是对国发(1985)117号文的修改和完善过程。

从1994年开始，国家经贸委会同财政部、国家税务总局在大量调查研究的基础上，提出修改和完善有关资源综合利用政策的意见和建议。1994年2月，以国家经贸委办公厅名义向各地区、各部门印发了《关于调查资源综合利用政策落实情况的通知》。1994年5月，为及时研究分析新税制出台后，资源综合利用企业出现的新情况，新问题，国际经贸委会同财政、税务部门向308家企业下发了资源综合利用企业和废旧物资回收企业实行新税制与原税制对比调查表”，并在重点调研和汇总分析的基础上，提出了资源综合利用企业和废旧物资回收企业税收优惠政策的建议，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合发文对部分资源综合利用产品和废旧物资回收经营企业给予减免增值税的优惠。1994年12月，在广泛深入调查研究和与有关部门反复协商的基础上，起草了《关于进一步开展资源综合利用的若干规定(征求意见稿)》，并以国家经贸委办公厅的名义印发各地区和国务院有关部门征求意见。1995年6月，在北京召开了资源综合利用政策研讨会，进一步讨论和修改。之后，与有关部门反复协商，又几易其稿。1996年1月以国家经贸委办公厅名义印发国务院28个部门再次征求意见，形成了《关于进一步开展资源综合利用的若干意见》。1996年5月，国家经贸委、财政部和国家税务总局联合将《意见》上报国务院，并请国务院批转各地区、各部门贯彻执行。5月中、下旬，国务院办公厅将三部委的请示和《意见》以国务院办公厅秘书二局名义再次征求国务院30多个部门的意见，在各有关部门反馈意见的基础上，国办秘书局多次协调，最后形成了《关于进一步开展资源综合利用的意见》，并报请朱镕基、邹家华、李岚清、吴邦国副总理和李鹏总理批准，于8月31日以国发(1996)36号文件、下发各地区、各部门。

需要说明的是，许多地区和部门提出为什么把《若干规定》改为《意见》，这主要是基于下面的考虑：《若干规这》属法规性质，它的出台需要较长时间，而由国务院批转的《意见》属规范性文件，仍具有权威性和可操作性，而且出台需要时间较短。

三、主要内容

1、关于资源综台利用的战略地位和方针原则。对资源综合利用重要性的认识，有一个逐步完善和提高的过程。八十年代以的对于把废弃物变成资源、产品，人们往往从技术角度加以认识。真正把资源综合利用提到战略高度来认识，是1985年国务院批转原国家经委《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》，把“资源综合利用作为我国一项重大的技术经济政策”，经过十多年来开展资源综合利用的实践，特别是党的十四届五中全会提出转变经增济长方式和实施可持续发展战略，人们越来越深刻地认识到，开展资源综合利用不仅是一项重大的技术经济政策。而且是国民经济和社会发展中一项长远的战略方针，对于节约能源，改善环境，提高经济效益，促进经济增长方式转变和可持续发展都具有十分重要的意义。这一战略地位的确定，对于提高全民“资源意识”和“环境意识”，促进我国资源综合利用的更快发展将会产生重要的影响。

为了更好地推动资源综合利用的开展，36号文件提出了开展资源综合利用要坚持因地制宜、鼓励利用、多种途径、讲求实效、重点突破、逐步推广”的方针和要遵循资源综合利用与企业发展相结合，与污染治理相结合，经济效益与环境效益、社会效益相统一的原则。这是对10年来资源综合利用经验的总结。

2、关于资源综合利用的内涵和资源综合副用目录。在117号文件中，没有界定资源综合利用的内涵，主要涉及的仅是对工业“三废”的综合利用，并具体反映在其所附的《资源综合利用目录》上。1986年，在原国家经委召开的第一次全国资源综合利用工作会议上，对资源综合利用的内涵作了界定，形成了较为完整的概念，即资源综合利用主要包括则共伴生矿产资源、工业“三废”和各种废旧物资进行综合回收和再生利用。1987年原国家经委会同财政部、原商业部和国家物资局下发了《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知)，并附有《再生资源加工利用目录》。十年来无论理论界还是实际工作者都一致认为，对资源综合利用内涵应给予完整的界定。为此，《意见》明确了资源综合利用的内涵主要包括三个方面，即：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。

《资源综合利用目录》自下发以来，一直作为企业开展资源综合利用享受优惠政策的主要依据。1986年由原国家经委、财政部作过一次修订，10年来，资源综合利用有了长足发展，《目录》已不能适应形势发展的需要，不利于调动企业开展资源综合利用的积极性，为此我们对原《目录》的内容做了较大调整。—是充分考虑到10年来资源综合利用的发展，在《目录》中较多地增加了资源综合利用产品，实际上是扩大了享受优惠政策的范围；二是把综合利用概念的完整性体现在《目录》中，特别是把废旧物资综合利用作为资源综合利用的重要组成部分，把原国家经委、财政部、商业部和国家物资局发布的《再生资源加工利用目录》(经综(1987)353号)修改后作为《资源综合利用目录》的一部分。

3、关于优惠政策。从总体上讲，资源综合利用具有较好的社会效益和环境效益，而经济效益相对较差。10年来的实践表明，国家优惠政策的鼓励和扶持，对资源综合利用的发展起到了重要的促进作用。随着改革的不断深入，特别是实行新税制后，资源综合利用优惠政策的基础和条件已发生了变化，急需出台一些适应新形势要求的优惠政策，以调动企业开展综合利用的积极性。为此、国家经贸委会同财、税部门提出了修改和完善资源综合利用优惠政策的方案建议。经国务院批准，财政部、国家税务总局先后下发文件，对部分资源综合利用产品和废旧物资回收企业给予减免增值税的优惠。在国务院领导同志的直接关心和支持下，这些优惠政策在1995年底清理优惠政策时仍得以保留下来，这充分体现了国家对资源综合利用的鼓励和扶持。为更好地落实优惠政策，我们在《意见》中列出了新税制后因出台的优惠政策的文件名及文号；同时，还提出了“国家将进一步研究制订有关资源综合利用的价格、投资、财政、信贷等其他优惠政策”。

4、关于鼓励利用低热值燃料生产电力和热力问题。有关这方面问题，在117号文及原国家经委、财政部的文件中已有一些规定，但从执行情况看，一是原来的规定较原则，不易操作；二是由于当时的局限性，有些问题没有作出规定。鉴此，我们进行了重点专题调研。充分听取各方面意见，并与有关部门取得共识。《意见》较原规定主要有以下变化：一是在上网配套费、上网电价、调峰等方面体现国家对用低热值燃料生产电力和热力给予鼓励和扶持政策。如《意见》中明确了“免交小火电上网配套费”“因成本过高特于殊情况不能执行同网同质同价原则的，可以实行个别定价”等规定；二是在重点和难点问题上有所突破，如《意见》对综合利用电厂在调峰问题上作出了具体和明确的规定，可操作性较强；三是注重与国家有关法律法规的衔接，有利于《意见》的贯彻落实，如在综合利用电厂上网电价方面，既考虑到《电力法》规定“同网同质同价”原则，也照顾到综合利用电厂可能出现的“成本过高”等特殊情况，可以实行个别定价。

5、关于加强基础管理，建立健全管理制度的问题。总体上讲，资源综合利用工作基础较差，管理制度不健全，在一定程度上影响了资源综合利用工作的深入开展。为此，《意见》对建立资源综合利用统计制度、奖罚制度，加强标准化工作和申报审核工作，以及加快立法步代等作了原则规定。

6、关于限制性措施。从鼓励为主的原则出发，制定了一些限制性的措施，以支持企业积极利用废弃物。如在收费问题上规定：对未经加工或废弃堆存的工业固体废物，提供可利用废物的企业不得向利用废物的企业收取费用；在建筑施工和生产方面规定：在距粉煤灰、煤矸石堆存场地20公里范围内不准新建、扩建实心粘土砖厂；凡有条件的，已建的实心粘土砖厂等建材企业，必须掺用一定比例的粉煤灰、煤歼石；筑路、筑坝、筑港工程，必须掺用一定比例粉煤灰。在废旧物资回收利用方面，从规范经营活动方面做了一些规定，同时重申了国务院的有关规定。

总之，《关于进一步开展资源综合利用的意见》集中体现了国家对开展资源综合利用实施鼓励和扶持政策，体现了国家加强对资源综合利用宏观管理的思想。