一九九八年建设事业体制改革工作要点

建设部 建法[1998]101号

各省、自治区、直辖市建委(建设厅)，计划单列市建委：

根据党的“十五大”精神和全国人大九届一次会议、国务院第一次全体会议提出的要求，1998年建设事业体制改革工作，要围绕加快城镇住宅建设，加快城市基础设施建设，促进经济增长的中心任务，着重抓好国有企业改革、政府机构改革、城镇住房制度改革，同时积极推进建设事业其它各项改革。

一、大力推动国有企业改革

(一)全面推进国有大中型骨干企业建立现代企业制度。各级建设行政主管部门要在认真总结前一段试点企业经验的基础上，全面推进“建制”工作，制订规划，分类指导，组织国有大中型企业进行公司制改造，真正实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，把改革、改组、改造、加强管理结合起来，切实转换企业经营机制。

(二)认真抓好企业集团试点工作。属国务院试点的4家建筑企业集团和部试点的49家企业集团，要按照国务院的部署和《建设部开展企业集团试点工作指导意见》，按照现代企业制度的要求，建立以资本为主要纽带的母于公司体制，母子公司都要成为法人实体和市场竞争主体；建立企业集团的运行机制，提高集团公司的决策水平和协调能力；加强企业集团的功能建设，增强集团公司的投资功能和融资功能，提高集团公司的技术开发水平。

(三)积极推进建筑企业改革。通过“抓大放小”，调整建设企业的所有制结构和企业组织结构。国有大中型建筑企业可改为有限责任公司或股份公司，其中极少数可改为上市公司；国有小企业和集体企业可以采取改组、联合、兼并、出售、租赁承包经营和股份合作制等形式，加快放开搞活步伐；挂靠在国有企业的私人“包工头”，要规范为名副其实的私营建筑企业。要逐步形成总承包企业、专业分包企业、劳务分包企业三个层次的“金字塔”形企业组织结构。

(四)积极推进勘察设计单位改企建制。大型勘察设计单位一般应改制为有限责任公司，少数可改建为股份公司。中小型勘察设计单位可改为有限责任、股份合作和合伙人制的企业。要对勘察设计企业的组织结构进行调整，少数大型设计单位可改制为咨询设计顾问公司或企业集团；大型勘察单位可改建为岩土工程公司；有条件的大型工业设计院可改为工程公司；部分勘察设计单位可进入大型企业集团，成为其分公司或子公司。中小型勘察设计单位一般可改为专业化、小型化和专业事务所。

(五)积极推进市政公用企业改革。供水、燃气、供热等企业，可改为国有独资公司，也可改组为国家控股的有限责任公司、股份公司，有的可争取上市。除管网部分外，可扩大非公有制经济成分的比重，包括实行特许经营。大型公交企业可改为国家投资或多元投资主体的有限责任公司，出租车企业可改为有限责任公司、股份公司，有的还可争取上市。市政维护、园林环卫、液化石油气等单位，可改为有限责任公司。城市污水处理单位要从事业体制向企业体制过渡。

(六)积极推进房地产企业改革。国有大型房地产企业可改组为有限责任公司，具备条件的可改组为股份公司。直管公房的房管所(站)由事业单位改为企业，试点单位今年内务必取得实质性进展。

(七)鼓励兼并，规范破产，减员增效，下岗分流和实施再就业工程。鼓励优势企业兼并困难企业，对长期亏损、扭亏无望的企业实施规范化的破产。对符合政策的下岗职工一定要保证其基本生活费，并为他们缴纳养老医疗保险金。加强对下岗职工的再就业培养，广开就业门路。

(八)积极推进各项配套改革。加快国有资产管理体制改革，积极构建国有资本营运体系；抓紧落实《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，完善失业保险制度，扩大失业保险覆盖范围和社会承担安置失业人员的比重，探索失业保险与就业相结合的途径；落实对低收入人群特别是社会贫困人群的保障政策，完善职工解困制度。积极参加各地的医疗保障制度改革。

二、加快住房制度改革，推进住宅建设各项改革

(一)建立住宅建设和消费的新机制。包括建立新的住房供应体系和分配体制，开放住房二级市场和租赁市场等。

(二)加快住宅建设。制定切实可行的措施，力争今年住宅建设增长10％。重点发展经济适用住房，在用地、计划、规划、拆迁、税费等方面给予扶持。取消各种不合理收费，降低住宅造价。

(三)建立住房公积金制度。进一步提高住房公积金的归案率和缴交率，加强对住房公积金的监管，建立个人帐户，调整使用方向，并稿好公积金异地结算。

(四)加快发展住房金融。通过取消对经济适用住房开发建设贷款的规模限制，扩大个人住房担保贷款的发放范围，简化贷款手续，延长还贷期限。加快发展住房公积金抵押贷款与商业银行住房担保贷款相结合的组合贷款业务，完善住房抵押登记制度等措施，建立和完善住房金融体系。

(五)推进住房建设投融资体制改革。鼓励住宅开发企业实行横向联合，通过多种经营方式和融资方式，扩大经营，增强企业的抗风险能力。鼓励社会闲散资金投入住房生产环节和以股份制的方式参与房地产经营。

(六)逐步建立面向市场的公有住房管理新体制。对于具备出售条件的公有住房，按照房改政策进行出售；具有商业价值的公有住房，通过拍卖、招租等办法租售。对于不具备出售条件的非成套住宅，经过改造，改善居住条件和居住环境后再租售；规范公有住宅转租，盘活住房存量。

(七)积极推进住宅产业现代化的改革。继续抓好试点，探索符合中国国情的住宅产业现代化的途径。建立商品房质量保证制度和优良部件的质量认证制度，推动材料、部件生产的标准化、集约化、系列化和配套供应，提高住宅产品的质量。

(八)积极稳妥地推进物业管理新体制。扩大物业管理的覆盖面；规范管理工作，降低管理成本，合理收取费用；规范物业管理合同和企业财务制度；提高物业管理队伍素质，开展优质服务。

三、积极推进工程建设和建筑业改革

(一)结合投资体制改革，积极推进建设项目法人责任制。国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人要按《公司法》规定确保资本金按时到位，及时办理公司登记，并按《公司法》规定组建公司的法人治理结构。规范建设项目法人及其建设管理单位在建筑市场上的行为，提高建设项目管理水平和投资效益。

(二)积极推进工程造价改革。国家制订全国同一基础定额和全国统一安装工程预期额，以及相应的工程量计算规则。工程所需的人工、材料、机械的消耗量由国家统一定额确定；价格由各级建设行政主管部门依据市场变化情况，定期发布和动态调整人工、设备材料和机械台班等价格信息。继续推动按照工程类别或工程投资来源实行差别利润率，促进企业平等竞争。对有条件的企业，逐步推行以工程成本报价，通过竞争形成价格。

(三)进一步完善招标投标制。加强对工程建设发包和承包的管理，提高公开和邀请招标投标的比重。规范招标程序和方式，简化监督内容，减少重复环节。重点监督招标单位按照法定的程序、方式进行招标、开标、评标、定标。培育合格的市场主体，建立工程发包业务的委托代理机构，开展对项目管理机构进行资格管理的试点。禁止承包单位将其承包的建设工程转包给他人，禁止施工总承包单位将其承包的建筑工程全部分包给他人。

(四)大力推行工程建设监理制度。强化监理单位的资质管理。继续抓好监理培训和监理工程师执业资格考试和注册工作。完善建设监理法规，积极推进建设项目监理招标制，推行建设监理标准合同，逐步实现监理工作的标准化、规范化、科学化。

(五)健全工程建设合同制。增强承发包双方的合同意识和法制观念，全面推行建设部编制的建筑工程勘察、设计、施工、装修合同示范文本，落实《建筑工程勘察设计合同管理办法》、《建设工程施工合同管理办法》，建立合同审查、考核制度，提高合同履约率。逐步建立健全工程索赔制度和担保制度。

(六)积极推行总承包制。提倡大中型工程建设项目采用总承包制。加强总承包企业的建设。企业总部要真正成为强有力的总承包管理中心；项目经理部要实行“目标责任合同制”和“项目成本核算制”。择优选择分包企业，并建立规范化的总包企业对分包企业的管理体制。

(七)继续抓好建筑市场综合治理，加速完善建筑市场。(1)突出抓好《建筑法》的贯彻落实，结合贯彻《建筑市场综合管理的指导意见》，进一步加强建筑市场执法监督。(2)研究制定建筑市场综合评价体系，规范建筑活动各方主体行为，加快培育统一、开放、竞争、有序的建筑市场。(3)完善建设工程交易中心的各项功能，充分发挥其监督、管理和服务的作用，保证建设工程交易公开、公平、公正地进行。(4)进一步培育建筑劳动力市场的中介服务机构，抓紧完善建筑劳动力市场准入制度。(5)加强对建筑装饰装修市场的管理。

(八)有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点。

四、积极推进城乡规划建设和市政公用事业改革

(一)探索社会主义市场经济条件下城市规划的新体制和新机制。加强城市化和城市发展战略的研究，建立市场经济条件下城市规划工程的框架，逐步构建我国地域空间规划体系，强化和完善城市规划的宏观调控功能，加强城市土地市场和土地利用的规划管理。

进一步推进城市规划设计、城市勘测行业的改革，实现政事分开、政企分开。在加强城市政府及城市规划宏观管理的前提下，探索城市规划设计、城市勘测单位由事业体制转变为企业体制的改革新路子。

改革规划编制办法，在城市规划的编制和实施过程中要实行政务公开，鼓励群众参与，加强民主监督。

建立健全城市规划法规体系，着手《城市规划法》修改工作，理顺体制，加大对违法的处理力度。

(二)转变城市基础设施建设的观念。一是转变市政公用设施只能国家垄断经营的观念，引入竞争机制，鼓励多种所有制共存；二是转变市政公用事业吃“皇粮”的观念，引入商业化管理原则；三是转变按行政地域分割市政公用事业的观念，允许跨地区、规模化经营。

(三)开辟城市建设多元投资渠道。改变单一的政府投资的格局，鼓励社会资本、私人资本和外国资本投资城市基础设施，并参与经营。大胆采用项目融资、建设一经营一转让(BOT)、转让一经营一转让(TOT)、资产收益抵押(ABS)等投融资方式。

(四)继续推行市政公用设施的有偿使用。各级建设行政主管部门要加快市政公用设施有偿使用政策的研究制定工作。对己出台的市政公用设施配套费、环卫设施有偿使用费、排水设施有偿使用费、城市绿化费等要进行规范。随着各项有偿使用规费占城市建设收入比重的增大，要逐步与各项规费资金纳入城建专户统一管理使用，滚动升值，提高资本的使用效益。

(五)盘活城市基础设施存量。要按照“谁投资、谁受益”的原则，大力吸引内外资，以出让股权、经营权的方式盘活存量资产。如道、桥等市政设施经营权有偿出让；供水、燃气、供热、公交等公用企业股权有偿转让；公用行业有关无形资产拍卖等等。

(六)推进城市公用事业价格的改革。依照“对居民保本微利，对工商企事业单位合理计价”的原则，调整市政公用企业产品和服务的价格。实行城市污水、垃圾处理收费，建立污水处理收费征管体系，确定合理的价格构成。合理提高城市供水价格，逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价。容量水价主要用于补偿固定资产成本，计量水价用于补偿供水的运营成本。有条件的城市可对居民用水实行阶梯水价和季节性水价。

(七)推进村镇建设体制的改革。小城镇要加大综合开发、配套建设的力度，重点搞好市场设施、工业厂房、居民住宅的成片开发；村庄建设要积极推行统一组织、综合建设，因地制宜地搞好农民住宅的相对集中建设。建立和完善多元化村镇建设投资体制；深化小城镇基础设施建设与使用制度的改革。建立健全村镇建设社会化服务体系。

五、积极推进科教体制改革和认真搞好政府机构改革

(一)积极推进科技体制改革。按照“稳住一头，放开一片”的原则，加快科研机构的改革，促进科技与经济密切结合。加强企业和科研院所、高等院校之间的联合，逐步使企业成为科技投入和技术开发的主体。继续探索由事业单位转变为企业的途径，具备条件的还可以组建以科研开发为中心、多种生产经营共同发展的股份制科技企业集团。允许和鼓励科研人员以技术入股，参与收入分配。

(二)积极推进教育体制改革。改革办学体制，建立多方参与办学的、多层次、多形式、多规格的建设教育体系。建立和完善分级管理、分级负责的教育培训管理体制。建立和完善毕业证书、职业资格证书的“两证”制度以及配套的培训制度。全面实行建设职业技能岗位证书制度。

(三)认真搞好建设行政主管部门的改革。各级建设行政主管部门要根据地方政府的统一安排，精减机构人员，转变政府职能，实行政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。实现从微观管理向宏观管理、从部门管理向行业管理、从直接管理向间接管理的转变。

一九九八年五月七日印发