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油气改革,奔着问题去推进

2017-06-20 11:09:34 中国能源网   作者: 吕建中  

透过《意见》所明确的深化改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务等,既体现了对油气资源回归能源商品属性的客观要求,又坚持了问题导向、市场化方向及底线思维的原则,突出了理顺政府、市场、企业三者关系,推进全产业链各环节的放宽准入与加强行业监管并重,重在释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力,提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力,实现保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定的目标。

一、奔着解决问题去,是深化油气体制改革的根本

改革本身不是目的,本质上是为了解决问题。只有先找准问题、正视问题,然后直接奔着问题去,改革才能有的放矢,取得成效。那么,我国油气行业面临的主要问题是什么呢?

首先,国内石油和天然气的生产能力远远不能满足消费增长需要,对外依存度持续攀升,2016年已经分别达到64%和36%左右,预计到2020年将达到67%和39%,国家油气能源的安全形势不容乐观,迫切需要提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力、油气战略安全保障能力。《意见》中提出的“体现能源商品属性”并不是对油气战略属性的否定,而是要通过商品化、市场化改革,进一步增强国内保障供应能力,任何改革都不能触及保障国家能源安全的底线。

其次,我国油气体制历经多次调整,对推动油气产业的发展壮大起到了历史性的作用,但长期积累下来的深层次矛盾和问题也日益凸显,特别是上游业务准入门槛高,矿权流转和退出机制不健全;流通领域竞争性环节开放不够充分;下游加工环节结构性矛盾突出,一方面总体产能严重过剩,另一方面国家急需的高端油品还要大量从国外进口;价格形成机制不完善;国有油气企业内生动力不足;政府监管存在“越位”或“缺位”等,迫切需要发挥好市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,为实现油气行业持续健康发展注入新的动力和活力。

二、解放生产力、增强供给能力,是深化油气体制改革的关键

深化油气体制改革是推进供给侧结构性改革的重要组成部分,关键是要解放油气生产力、增强行业创造力、提升市场供应能力和质量。由于石油和天然气的产业链长,上下游各环节差异性大但又连接紧密,国内外石油巨头普遍实施上下游一体化经营,需要统筹考虑全产业链的改革。从《意见》所明确的八大措施可以看出,基本上是针对产业链的不同环节,采取了“管放结合、统分结合”的思路,既有“放开”、“分开”,也有“集中”、“加强”、“完善”、“建立”等,符合油气产业发展的内在规律。

①完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。主要是实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

②深化流通领域和下游竞争性环节改革,完善准入、优化结构,提升有效供给能力。主要是完善油气进出口管理体制,提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准,完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争。

③管住油气管道输送,提升集约输送和公平服务能力。主要是考虑油气管道的自然垄断属性和我国油气产业发展的阶段性特征,分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。目前,中石油已在公司内部对管道业务实行机构、人员、财务独立。同时,完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放等。

三、价格改革是必须要闯的最大“坎”,企业改革同样至关重要

价格、企业始终是市场化改革的两大主题,也是两大难题。只有建立了市场决定价格的机制,才能发挥价值规律和“无形的手”在资源配置中的决定性作用;只有真正落实了企业的市场主体地位,才能增强经营活力,促进市场经济的繁荣发展。保证油气市场供应,最终还要依靠骨干油气企业。
由于油气产品的消费领域广阔,与人们的日常生产生活密切相关,价格改革容易牵一发而动全身,是深化油气体制改革必须要闯的最大“坎”。

目前,我国成品油和天然气价格机制基本上采取的是“挂钩”、“指导价”等方式,未能全面、及时、真实地反映市场供需关系、资源稀缺程度及环境保护的要求,不利于社会节约集约利用能源。《意见》明确改革油气产品定价机制,完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设,通过市场竞争形成价格等。这对于国内主要油气企业来说,意味着今后必须直接面向市场竞争制定价格,而对于消费者来说,则增加了更多价格选择和议价空间。

国有骨干油气企业作为国内油气市场重要参与者,肩负国内油气供应的重任,但目前在公司治理结构、经营机制、人事用工、激励约束以及社会负担等诸多方面都不同程度地存在机制性障碍,迫切需要深化改革、转换机制、增强活力。为此,《意见》明确深化国有油气企业的重点是完善国有油气企业法人治理结构,鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制;推进国有油气企业专业化重组整合,支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争;推动国有油气企业“瘦身健体”,支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题等。

近年来,中石油、中石化等国内大型油气企业在推动专业化重组和改制上市方面已经做了大量工作,取得了明显的成效,但是在分离企业办社会、解决历史包袱和冗员等方面遇到的困难比较多。

四、抓住机遇,重点突破,稳妥推进,防范风险

应当看到,我国油气行业经过多年的改革发展,已经奠定了雄厚的物质基础,具有较大的改革回旋余地。当前各方对改革的共识日益形成,又值国际油气市场供应总体宽松,价格保持低位稳定态势,是推进油气体制改革的有利时机,并可以对企业改革形成倒逼机制,促进整个行业的转型升级和持续健康发展。

深化油气体制改革关系国家安全、经济发展、人民福祉和社会稳定,应按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求,确保改革工作规范有序,切实防范风险。

在全产业链各环节放宽准入的过程中,要防范监管、调控不到位,出现新一轮重复建设,导致新的产能过剩、不公平竞争的风险;进口权放开后,要防范进口失控,导致在国际市场上竞相压价、自相恶性竞争的风险;油气探矿权、采矿权放开后,要防范地方政府、企业蜂拥而至,导致滥开乱采、重蹈煤炭旧辙的风险;在企业改革重组、处置历史遗留问题过程,要防范拉郎配、操之过急、激化矛盾,导致不稳定的风险等。

作者系中国石油经济技术研究院副院长




责任编辑: 曹吉生

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