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推进能源“大监管”的新选择

2017-08-21 14:32:10 能源思考2017年7月刊   作者: 卢延国  

内容提要:

"推动能源体制革命,打通能源发展快车道"是习近平总书记能源革命战略的重要内容。党的十八届三中全会精神明确,对能源行业进行监管,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措,也是现代政府的重要职能之一。但就目前来说,我国的能源监管理论和监管实践尚未能完全适应监管治理体系建设的要求,这就有必要借鉴国外回应性监管的成熟做法,创新监管方式,提升监管效能,以"大监管"的理念,构建多方合作机制,推进能源监管体系建设,更好地服务能源行业健康可持续发展。

在我国经济管理体制中,能源管理体制是变动最为频繁的体制之一。每隔几年,能源监管体制好像都要发生变革。以2002年"五号文"颁布、翌年初国家电监会成立为发端,十几年来每到关键节点,能源监管体制改革的声音屡屡为舆论所重。在相当数量的业内外人士看来,能源监管体制改革的迫切程度,较之能源领域市场化改革有过之而无不及。

事实是,体制的变革毕竟是一个牵一发而动全身的大问题,需要时间的准备、更需要时机的把握。随着能源市场化改革的进一步深入以及安全生产形势的深刻变化,需要不断创新监管方式,丰富监管手段、提升监管效能。而积极借鉴国外"回应性监管"的成熟做法,以"大监管"的理念,构建多方合作机制,推进能源监管体系建设,更好地服务能源行业健康可持续发展。创新监管范式、提升监管效力无疑是一个具有操作性的现实选择。

一、当前我国能源监管的基本情况。

国家能源局2013年的重组,开启了我国能源行业政监合一的新模式。四年多来,按照中央和国务院的统一部署,积极推进"放管服"改革,主动简政放权,取消或下放了64%的审批事项,能源行业管理方式发生了根本性转变,突出表现在:从原来的以行政计划和项目审批为主的管理方式,向更加注重发挥能源战略、规划、政策和标准的引领作用转变,向更加注重发挥市场配置资源的决定性作用转变,向更加注重强化规划、政策、标准的执行和落实情况的事中事后监管转变,向更加注重改善能源公共服务、提高供给能力和效率转变。

适应这一转变,国家能源局及派出机构按照国家治理能力和治理体系现代化的要求,着力构建能源管理和能源监管"一体两翼"新格局,强化监管,积极完善规划、政策、规则、监管"四位一体"的能源管理新模式,陆续出台了创新能源监督管理机制、加强后续监管等一系列指导意见。围绕创新和完善能源监督管理体制机制,初步探索出了一条适合我国国情、管理有序、监管有效的能源行业管理新模式。

调控和监管进一步加强。编制并实施《能源监管行动计划(2014-2018年)》,积极推进能源行业信用体系建设,制定对取消和下放行政审批事项加强后续监管的指导意见,建立健全"双随机一公开"监管抽查机制。法规制度建设逐步加快。《能源监管条例》已六易其稿,以监管为重点的一系列规章、办法先后颁布。重点专项监管和问题监管成为主要方式。适应能源项目审批简政放权的背景,新建电源投资开发秩序、火电项目优选等事中事后监管和电网、油气管网公平开放等监管深度展开。电力市场建设、化解煤炭行业去产能、以及能源价格改革、大气污染防治监管全面布局。电力业务许可、节能减排、人民群众满意用电等民生监管,切实解决关系群众切身利益的诸多问题。扎实开展电力安全监管工作。制定电力安全生产监管相关规章制度,深入开展隐患排查整治,促进电力等能源安全生产运行和能源的可靠供应。一系列有质量、有分量、有影响的监管报告相继发布。整体监管工作有章法、有声色、有成效,监管的整体效能不断提升,实现了"放管结合,有效的管可以更多的放,管得好才能放得活"的改革预期。中共中央"9号文件"中,在讲到电力监管工作时称"电力监管积累了重要经验",也可以说是对以电力监管为主要内容的能源监管工作的客观评价。

二、能源监管中存在的问题。

与原国家电监管会10年的筚路蓝缕相比,新的国家能源局4年多来的开拓进取,监管思路日趋清晰,监管手段、监管方法也逐渐丰富,但与能源革命的大形势、能源市场化改革的新要求相对照,还有诸多明显的问题和不足。

监管工作机制不够理顺,职责不清。目前我国能源行业监督管理职责相对分散,相关部门之间、中央政府部门与地方政府部门之间存在政策目标差异和步调不同步等多方面的问题,工作协调难度比较大。以能源立法困境为例,由于能源立法涉及部门多,缺乏强有力的推动机制,沟通协调难度极大,进展缓慢。其中,能源法就涉及15个部委,石油储备条例涉及4个部委12家单位,沟通协调之难,异乎寻常。加之能源管理和监管机构在很多事情上权责不对等甚至有责无权,影响了能源监管工作的开展,制约了监管作用的正常发挥。

监管工作界面不明,监管效率偏低、监管效力偏弱。 法律法规缺失,问题处理依据不足,监管工作缺乏应有的强力支撑,一定程度上影响了监管的效力。政监合一的国家能源局成立已逾4年,作为监管工作的重要法律支撑的《能源监管条例》至今尚未出炉。监管机构既有"老虎吃天无处下口"的困惑,也有"拳头打到棉花垛上"的烦恼,监管效能缺乏相应的保障。职责不清,导致相关工作无法更加有效开展。以电力安全监管为例,由于与地方有关部门的职责关系不清,导致部分工作难以开展。个别行业主管部门要职能不要责任,要权力不要安全,甚至有的政府部门分配电量计划时,是"电力行业管理部门",落实安全责任时,是"经济运行管理部门",对中央和地方召集的重要安全会议都可以不参加、不理会。完全置"管行业就要管安全、管生产就要管安全、管业务就要管安全"的要求于不顾。许多地方电力安全监管几乎成了能源派出机构的"独角戏",区区二、三人面对一省之幅员、成百上千电力企业,电力安全监督管理力量严重不足、职责职能机构难以为继。

监管主体、监管手段单一,难以满足"放管服"改革的需要。国家能源局已经下放或取消了64%的行政审批事项,并将按照"放管服"改革要求进一步下放,一个市场监管司、18个能源监管派出机构的架构和400余众的监管队伍,无论是监管人员队伍还是技术力量明显不足,难以适应新常态下能源监管日趋紧迫、日趋繁重的监管形势,难以适应"权力和责任同步下发,调控和监管同步加强"的改革要求。特别是当前主要采用传统的现场监管方式开展工作,更是加剧了监管力量不足与日趋繁重的监管任务之间的矛盾。多年来,受传统"政府监管"范式的影响,监管理念和思路缺乏创新。 "政府监管"一元,监管手段单一,政府监管部门主要依靠强制手段,使监管权无法在多主体中分配,政府的作用提前发挥,政府以外其他社会群体的功能没有得到有效释放。也正是鉴于能源监管力量捉襟见肘的实际,国家发改委副主任、国家能源局局长努尔.白克力明确指出:我们一方面可以考虑在不突破总编制的前提下,对内部机构设置和职责进行优化;另一方面,要努力创新监管方式,充分利用大数据等信息化手段开展非现场监管。明确把创新监管、提高监管的科学性,作为对能源监管的基本要求,以期能够在新形势新任务下,能源监管不断探索创新,提高效率和效能。

三、以回应性监管创新推动能源"大监管"格局的构建。

"苟日新,日日新,又日新",创新,贯穿了我们民族发展进步的整个历史。习近平总书记曾经深刻指出,创新也是中华民族最鲜明的民族禀赋。我们的先人早就有创新理念,我们必须把创新作为引领发展的第一动力,把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。由是观之,能源监管创新,当然须继续前行。

回应性监管理论的源起。回应性监管理论最早由美国和澳大利亚的两位学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特在上世纪90年代首次提出。该理论提出的社会背景是20世纪60--70年代西方国家在安全生产、环境保护等方面的社会性监管大幅增加,但同时出现监管过度的现象。政府监管受到来自新自由主义的猛烈抨击,他们主张放松监管,更多依靠市场机制进行调节。正是面对加强政府监管与放松监管的争论,两位学者提出了介于两者之间的第三条道路,即发展政府监管与非政府干预手段的混合模式。两位学者的专著《回应性监管:超越放松监管的争论》,与目前国内对监管问题的研究主要从管制经济学、传统行政法学和政治学理论视角展开不同,该理论起源于博弈论、社会学和犯罪学的研究成果,后来逐渐与政治学领域逐渐兴起的治理理论相结合。该理论的提出具有理论和实践两方面的渊源。作者曾形象地把该理论内涵和实践原则描述为"强制手段金字塔"和"监管策略金字塔"。前者主要针对政府监管者面对被监管个体时采用什么样的强制手段(多数政府措施是位于金字塔低端的教育和说服),后者是针对整个行业监管的设计,也就是决定在多大程度上把政府监管权下放给非政府部门来行使(政府的命令控制型监管是位于塔尖的,而非政府部门掌握最多的监管措施)。历经20多年的发展,已经成为全球监管治理领域最具影响力的理论。

回应性监管理论的核心与党的十八大以来我国的国家治理要求和国家能源管理部门的监管思路完全契合。推进国家治理体系和治理能力现代化建设,就是要把以往政府单一、强制的管理模式,改为多元共治模式。在政府唱"独角戏"的监管模式或完全依靠市场调节的监管方式都难以获得最佳的监管质效的情况下,以强调监管主体和监管手段策略的多样化为核心内容的回应性监管理论与当下国家治理的要求完全呼应。简政放权、放管结合、优化服务成为本届政府深化政府职能转变的先手棋和关键招。经过多轮简政放权工作,如何监管政府转移和下放出来的权力,保证转移和下放的政府权力不回位、不移位、不错位,无疑已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障环节。中央9号文件在阐述深化电力体制改革的基本原则、坚持科学监管时强调: "完善电力监管组织体系,创新监管措施和手段,有效开展电力交易、调度、供电服务和安全监管,加强电网公平接入、电网投资行为、成本及投资运营效率监管,切实保障新能源并网接入,促进节能减排,保障居民供电和电网安全可靠运行。加强和完善行业协会自律、协调、监督、服务的功能,充分发挥其在政府、用户和企业之间的桥梁纽带作用"。 国家发改委副主任、国家能源局局长努尔.白克力指出:新体制下的能源市场监管还处于不断摸索阶段,监管的手段、方法还比较有限。要加强总结,积极借鉴,注重创新,积极适应经济发展和体制改革的新形势,特别是能源监管范围不断扩大、职能不断拓展、内容不断增多的新变化,进一步创新监管工作思路和工作机制积极探索和加强非现场监管、主动适应互联网、大数据应用等发展要求,积极运用大数据、云计算、互联网+等现代信息技术手段,依托在线审批监管平台加强后续监管。要善于借用社会和中介组织力量,更好地发挥舆论、媒体的宣传和监督作用。这些安排,既是具体的又是抽象的,既是理论的也是现实的,为引入回应性监管理念,推动能源"大监管"格局构建,提供了政策依据和行动指南。   

构建从一元的"政府监管"到"大监管"的格局,实现监管权的多主体分配。改进一元的"政府监管"范式,树立"大监管"理念,是回应性监管理论的根本目标。长期以来,我们往往主要依靠管制经济学、行政法学和传统政治学理论来研究监管问题,由于这些理论都秉持一种狭义监管范式,导致了政府单枪匹马的监管局面。回应性监管理论是从广义的角度来看待监管,就是把任何个体的控制行为都视为监管的一部分,构建政府与其他社会主体合作的监管治理新模式,充分发挥政府以外组织的监管作用。这种"合作"就是要求政府把监管权与其他社会主体分享,以此减轻政府监管机构的负担,使政府更好应对简政放权后的新形势。从实践层面来说,这些年特别是在安全监管领域,我们开始强调落实企业的安全生产主体责任,而且成为今年安全生产月的主题,这些做法都具有"大监管"的意味。但是,仅仅要求政府以外的社会个体履行"责任"还远远不够,还要使之成为"监管主体",也就是政府要把监管权在多个主体中分配,从而使这些监管主体从被动到主动,而政府也要真正地把企业、社会团体、甚至个人当作监管主体来看待,他们才会积极主动承担社会责任,实现全社会的齐抓共治。具体来说,这种监管治理范式就要把监管权在政府与非政府组织之间做好合理分配。根据监管权在不同主体间的分配,监管治理体系总体上可以包括政府监管、行业和企业自我监管以及第三方监管三个方面。也就是要把能源监管权让渡给行业企业自身及第三方非政府组织。在合作型监管治理体系中,政府的主要角色不再是直接监管者,也就是前面讲到的不会"提前发挥作用"而是建构者,通过建构监管活动的制度平台来激发和培养其他社会主体的公民精神和主体意识、提升自我监管的能力。以行业自我监管为例。这方面有自愿建立的"自我监管体系"和经政府授权的"强制型模式"。前者的代表是美国"三里岛"事故后建立的核电运行研究所的自我监管制度和上世纪80年代后逐步形成的全球化工行业的"责任关怀"。后者的代表是德国同业工会在职业安全方面的监管作用。从上世纪70年代始,德国开始形成了政府监管和同业公会并行的双轨制。即,政府授权的同业公会在政府颁布的法律法规框架下,制定更为具体的事故预防规程并派监察员监督实施。同业公会甚至还可以向企业收取工伤保险费用,并将其用于为企业提供事故预防的培训和咨询工作。遵循这样的思路,中国电力企业联合会、中国能源研究会以及更多的各类社团组织,无疑可以在监管权的分配中有着更大的空间。从能源监管派出机构来看,目前,在山东、四川、浙江等多地,已探索鼓励社会力量特别是电力技术研究机构、行业协会参与安全监管,支持专业性的非政府组织发挥监管作用,一定程度上与派出机构分享监管权力。如山东能源监管办在推进安全监管规范化、浙江能源监管办在加强网源协调监管中,都依托专业部门或第三方加以推动,多元共治的局面初露端倪。

构建"大监管"格局,需要调动各层面的力量和综合运用各种手段。监管实践证明,在监管活动中对政府强制手段过分依赖会抑制市场的活力,导致监管的效果并不好,无法对现实的监管困局进行破题。同时,政府不同的监管手段对具有不同意愿、态度的监管客体的作用也不同,因而根据监管对象的具体情况因地制宜地选择监管手段十分必要。回应性监管理论的要求就是尽可能让其他社会主体发挥作用,当这些社会主体监管无效时,再发挥政府的作用。政府监管的主要作用是提供战略威慑和对其他主体的自我监管行为进行监管,并且政府作用的发挥也是逐级加强,应先运用说服、协商等非权力性手段,当这些"软"手段无效时,再运用行政处罚等强制性"硬"手段,直到监管作用真正发挥效用,要充分体现监管手段的多样性和层次性,而不是政府监管"一竿子插到底",这样不仅保证不了监管的实效,而且当  前的能源监管力量也无法满足。比如,建立由各方代表组成的监管委员会作为决策或咨询机构。这种安排与回应性监管的三方主义和结点理论完全契合。即,既然政府不是唯一的监管主体,还包含了各种非政府组织、甚至企业本身,最佳的组织形式当然应该是成立由各方代表组成的监管委员会。能源主管部门要发挥这种委员会的主导作用,既可以作为政府的决策机构,也可以是咨询机构。在此情况下,诸多政策的制定都是各方讨论协商的结果,不仅能够增强参与者的主体意识,还可以减少与政府的抵触情绪。如,在电力安全监管方面,从国家层面到地方,都成立了电力安全生产委员会,虽然其成员包括了电力企业,但是其他的社会组织并没有参加,基本等同于一个协调机构,从监管权的分配到各方责任的均衡,应适当增加相关政府部门和其他社会团体、第三方的成员,使之成为监管治理的核心机构,而不是监管机构独自承担巨大的安全监管压力。近年来,在能源监管工作中,各级已经对发挥第三方专业机构的作用方面已经有了积极探索。如在并网安全性评价、安全标准创建等。今后在完善制度规范发展的同时,完全可以增加第三方监管的强度来解决问题,比如,强制不良企业、隐患达到一定程度的企业进行更多、更深入的安全评价或者购买中介服务、加大自我监管力度等,让那些原本不愿在安全生产上进行投入的企业付出更高的成本。当然,独立性是第三方监管的生命,要从制度设计上加强第三方机构的独立性,减少与政府和企业的不必要联系,确保监管效果。当前,正在全国范围开展的能源行业信用评价体系建设,完全可以理解成一种第三方参与的"软"、" 硬"结合、既有政府强制力又有非权力性、分层次的有效监管。

构建能源"大监管"格局,政府要更加注重顶层设计和平台建设。回应性监管是一项创新的系统工作,政府从市场监管唯一主体成为协调的监管部门,进行间接的监管活动,将大部分监管职责交给非政府组织、企业等,并促使其建立自我监管制度,无疑是一场革命性的变化。这就要求政府前期需做好监管体系的顶层设计,需要完善相关配套措施。后期让社会监管主体履行监管责任,政府成为社会监管主体背后的保障力量,角色就从台前变为了幕后。政府应更加注重平台建设,使政府与其他社会主体有更自由的对话、交流空间。如,加强行业自我监管,创造行业协会自律的内外部条件,让其更多地发挥行业代表功能,逐步改善行业协会治理结构,并通过政策引导形成对整个行业发展的外部压力。在立法方面,要摒弃单一地靠提升违法成本来预防其违法违规的理念,更加注重鼓励被监管者自身监管能力的培育。另外,还要加强企业自我监管,突出强调企业通过建立内部管理制度实现自我监管的重要性,特别是近年来电力安全生产领域落实企业主体责任,但手段单一,主要依靠命令和"运动式"的方式来实现,企业自身内在动力没有很好的激发。要积极通过制度设计来激励企业建立内部管理体系,根据企业内部管理的有效性在规划批复、项目建设等方面给予差别性待遇。同时,引入分级监管,根据第三方、社会组织监管的实际情况,按照科学性、直观性、公开性的标准,把被监管企业进行分级,然后对不同级别采取不同的监管强度和手段,从各个方面增大监管强度。

(作者:卢延国,国家能源局浙江监管办公室党组成员,经济学研究生。十几年来,主要从事能源一线监管和相关的研究工作。联系电话  187 6819 6277,通讯地址 浙江省杭州市西湖区黄龙路8号,邮箱[email protected]




责任编辑: 江晓蓓

标签: 推进能源

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