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关键行业反垄断政策研究
国家信息中心
引言
竞争一直是经济学的主题之一。一般认为，在市场经济条件下，竞争是一种理想的资源分配方式，是自由企业经济的核心。①纵观经济学发展的历史，有关竞争的理论及其规律性的探讨一直在经济学理论中占有重要的地位。正如美国著名经济学家哈罗德·德姆塞茨在《竞争的经济、法律和政治维度》中指出的：“竞争在经济学中占有如此重要的地位，以致于难以想象经济学没有它还能是一门社会科学”。但同时人们也认识到，竞争固然可以促进经济的发展，但竞争也可导致生产和资本的集中，从而可能产生规模经营效益，发展到一定程度，便可能产生垄断，从而阻碍有效竞争的发展。因而，现代经济学中，与竞争理论相对应发展起有关反垄断的理论，而维护公平竞争、反垄断也一直是各国经济政策的中心点之一。
当前，我国经济正处在转轨时期，逐渐从计划经济转向市场经济形式。在这个过程中，产业结构随着经济运行政策的演变而进行着调整，以适应经济市场化的进程。从中我们可以清楚地看到，在不同时期出台的产业政策中，促进有效竞争、反垄断一直是重要的政策内容之一。但计划经济遗留下来的在不同产业中形成的程度不同的体制性垄断状态和特殊的所有制形式的存在，使得我国在建立反垄断政策机制、反垄断监督机制和制定反垄断法规等方面较之其他国家的反垄断政策和立法更为困难和复杂，需要做更多的工作。本文将在一般意义的反垄断概念和理论的基础上，借鉴国际有关反垄断的理论和经验性做法，结合对我国自改革开放以来经济政策及产业结构的调整和产业重组的实践，探讨“十五”期间产业发展中促进合理竞争反垄断的可能的政策取向。
(一)垄断解读
在经济学或法学中，关于垄断的定义性描述很长时间没有形成。1838年，古诺根据他的研究得出“边际收益等于边际成本的垄断均衡”的结论，经济学中才有了关于垄断的正式理论。传统的经济学观点认为，垄断是竞争的一种例外，是竞争的一种特殊表现形式。垄断所追求的是一种规模经济的效应，会使企业获得对相关产品或服务的市场的支配能力或控制能力。但由于垄断使企业仅追求高额利润，生产规模小，社会效益也小，因而通常人们认为，垄断会妨碍正常的市场秩序，会导致产业结构倾斜，形成市场进入壁垒，阻碍经济的正常发展。有的国家立法将之描述为“因市场规模、市场结构的原因产生市场弊害的情形”。这几乎是经济学意义上的垄断价值性判断的重述。例如，古典经济学家亚当·斯密曾提出的著名的垄断弊害论，他认为，垄断会使产量减少、资源浪费、效率降低，而且，“垄断价格在一切场合都是能够达到的最高价格。”现代经济学中有关垄断损失的研究，也支持了这种观点。因而，反垄断毫无疑问获得了经济的、社会的甚至政治方面的支持，无论从经济的角度、非经济的角度都是国家政策的中心内容之一。
(二)垄断的形成
垄断的成因很多。通常垄断因政府的支持、法律的认可而产生。一般存在于与公共事密切相关的产业中，如电力、煤气、铁路等。从产业结构调整的角度看，企业在竞争性调整中特别是合并或并购过程中最易产生垄断。
企业并购是近年来世界经济发展的一个趋势性浪潮。1990一1996年全球并购交易量年均增长12％，1997年并购额达12023亿美元。主要表现在以同行业企业并购为主，并集中在两个领域：过去政府管制的部门以及自然垄断部门，如金融、电信、航空运输、电力、铁路等。其次是高技术产业，如航空航天、电子、医药、汽车。另一种表现是并购规模巨大，出现行业巨头的强强联合。从理论上讲，企业合并是指企业为达到一定的经济目的而改变经济结构的一种组合形式，是企业向相关领域拓展业务而形成的扩张态势，主要有横向合并、纵向合并和混合合并三种形式。横向合并是指企业在原有生产经营领域实现业务能力的扩展，将经营领域扩展到与原有产品存在较高竞争程度的同类产品领域，主要涉及规模经济性等问题。一般认为，消除竞争是横向合并的最主要的动机。纵向合并是指企业进入与自身业务密切相关的上游或下游产业领域，主要涉及企业和市场的界限问题。经济理论认为，合并是企业实现多元化经营的有效方式，可以提高企业的市场控制能力，使企业获得一定的垄断地位。特别是纵向扩张，企业通过对关键原材料和销售渠道的控制，可以有力地控制竞争对手的活动，获得产业整合的经济性。近年来我国进行的产业结构的调整，有相当部分也是通过合并、兼并的方式实现的。
(三)反垄断的制度方法和国外反垄断的实践
如何判定一个企业具有垄断性，古典经济学认为如若垄断者所获得的收入超出其愿意供应某种产品或服务所支付的部分，就可以认为该企业是垄断性企业。美国最高法院认为，企业占据市场份额超过70％，即为垄断。从法律的角度看，传统的垄断判定标准也要求要证实一个企业
具有垄断的实力。因而对垄断程度的控制是垄断规制的基本出发点。
根据现有理论，垄断控制制度主要有两种：结构主义的垄断控制制度和行为主义的垄断控制制度。结构主义的垄断控制制度是指为了控制行业集中度而对行业集中状态进行规范的一种制度。其目的是维护有效的和公平的竞争，规范占市场支配地位的企业的行为，调整阻碍市场竞争的不良市场结构和产业结构。该制度源于经济学中的产业组织理论。该理论认为，市场结构对市场行为和市场绩效具有决定性的影响，主张调整产业结构是维护有效竞争和提高经济效益的最佳途径。美国反垄断法《谢尔曼法》以及20世纪60年代至70年代制定的集中行业法和行业调整法规就是呼应这种理论，通过立法形式强化产业和市场的结构性调整，以维护市场的竞争性。一般认为，美国和日本是结构主义的垄断控制制度的代表。例如日本《禁止垄断法》就是以解散大财阀、排除经济力过度集中、重建自由经济体制为目标，从而达到持久地维护竞争的经济结构和市场结构的目的。行为主义的垄断控制制度，仅指规范占市场支配地位的企业的市场行为，而不关心市场的集中度。一些欧共体国家如德国、法国以及英国是行为主义的代表。目前各国采用的反垄断的政策制度基本是这两个制度的翻版。但在实践中这种严格的分界线是不存在的。近年来，各国围绕合理竞争和反垄断而进行的一系列产业结构的改革，都是以打破市场或工业的过度集中为重心的市场结构分割式的改革。例如英国实行了对“垂直一体化”的电力企业的分割，将原负责发电和输电中央局以及负责配电的12个地区局分割为国家电网公司、国家电力公司、发电公司及以原地区局为基础成立的12个股份制的配电公司。改革后，电网仍有国家电网公司垄断经营，而在其他环节实现了竞争性经营。瑞典电信改革的模式基本相同。从二十年代到20世纪80年代，瑞典电信业一直是高度垄断的行业。当时的法律规定，电信服务可以由一个企业垄断，可以对外来经营者实行限制。 20世纪90年代开始的电信改革对电信业实行了政企分开，引入竞争，开放市场。
二、我国产业垄断状况及成因分析
传统观点根据垄断与竞争程度或经济政策的需要，将一国产业分为基础性产业、垄断性产业和竞争性产业。一般认为，基础性产业是政府管制的重要生产领域，如关系国家安全的行业、大型基础设施以及其他具有社会经济效益的建设项目、大型不可再生资源、对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发等；垄断性产业主要是指由于资源条件或规模经济的要求而无法竞争的或不适宜竞争而形成的自然性垄断产业，铁路运输、通信、电力等基础性产业，被认为是国民经济中具有经营自然垄断性的行业，其生产经营主要由国家直接控制或有国家直接经营管理。而公路运输、石油、天然气、煤炭等则属于竞争性产业，主要依靠市场机制的作用进行调节。
从经济学意义上讲，行业的垄断性是与一定的经济环境紧密相关的，经济环境的变化会导致一个行业垄断性的变化，或走向竞争或由国家监管。但是行政因素也是产生垄断的不可忽视的力量。这在我国表现得最为明显。我国原有的行政性极强的计划经济体制以及近年来不断进行的政策性产业结构调整就突破了上述传统的产业定性观念。
三、我国产业中垄断状态及成因分析
改革开放以前，我国一直沿用着源于前苏联的社会主义计划经济模式，加之独特的历史和政治因素的影响，造就了我国特有的经济运行环境，企业国有，在计划经济所特有的强制性行政管理体制的约束下生存，这种完全的行政控制是我国众多产业形成超经济因素的垄断状态根本原因。
在过去的计划经济体制下，几乎所有行业的生产经营和发展都处在国家统一计划的控制之下，是典型的国家垄断。这是由当时国家经济发展的需要决定的。随着经济体制改革的深入，市场机制逐步引入，由于认识到“市场化是提高非垄断性行业经济效益的有效手段，是竞争性行业实现资源优化、提高经济效益的有效方式”，国家的经济政策逐渐将一些基础性产业推向市场。如在电信行业引进竞争机制、在电力行业实行“多家办电”的改革政策等。但总体讲，在大部分产业中行政性垄断仍然存在，是我国行业垄断的一个突出现象。行政性垄断是指因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断，是一种制度性的、具有取消竞争功能的垄断情形。行政垄断的直接后果是行政壁垒的产生，即政府通过政策手段设置于一些特殊行业的进入壁垒，限制企业自由参与竞争。这是我国长久以来实行计划经济的自然产物，尽管随着经济体制改革的深入，市场经济逐渐成长，但在我国经济运行中行政性管制和行政性垄断仍然大量存在，这对市场经济的发展是一股扭曲力量。在市场经济逐渐成为经济主题形式的今天，行政垄断依然存在或予以保留是不正常的。形成这种状态的原因有：行业依行政管理体制部门划分；政企不分，政府代行企业管理职能；产权关系和所有制关系的制约；分级、分层次的税收、信贷、财政隶属关系的牵制等等。
四、我国产业结构调整与垄断
自20世纪80年代以来，在相应产业政策的促进下，我国产业逐渐向规模扩张方面发展。特别是近年来，随着经济结构和经济政策的不断调整，以追求规模经营为目的的产业整合和企业重组频繁发生。在政府行政干预及市场机制的双重作用下，这种调整或多或少地与反垄断发生冲突。
(一)产业结构调整的历史回顾
根据经济学理论，供给不足是产生垄断的原因之一。在计划经济体制的制约下，我国产业生产能力低下、长期供给不足，形成了一种虚假的“垄断”状态，并且一直困扰着经济的发展。改革开放以来，我国在产业结构调整中着重解决了能源、交通、通信基础设施供给不足的矛盾，例如先后出台的重点加强这些产业发展的措施，通过行政手段使资源配置向这些瓶颈部门倾斜，这种政策调整在一定程度上缓解了产业结构不均衡带来的经营上的困境，但仍然不能满足经济发展的需要。随着经济的发展，以市场竞争为动力来调整和优化产业结构成为必然的政策选择。因而，“九五’’期间，国家把转变经济增长方式作为经济工作的重点，并提出要在更多的领域中充分发挥市场机制的作用，提出竞争性产业应主要有市场配置资源，基础性产业也要引入竞争机制。党的“十五大”强调指出，产业结构调整的基本原则是，以市场为导向，在国家宏观调控和政策的指导下，发挥市场配置资源的基础性作用，在市场竞争中进行结构调整的优化。竞争性产业在国家产业政策的指导下通过市场来调整；基础性产业也将引进市场机制。其次要推动政企分开和企业经营机制的转换，逐步使企业成为市场的经营主体和竞争主体。另一值得注意的政策倾向是：打破条块分割，以资本重组为契合点，组建跨地区、跨部门、跨所有制的大企业集团以及采用联合、兼并等方式促进中小企业放开搞活。当前，我国正处在进行经济结构调整与升级、企业组织结构合理化的过程中，通过大公司、大集团的发展，加快国有企业、国有经济结构的调整，不失为一项重要举措。
(二)产业重组与新生垄断倾向
发展规模经济，打破地区、部门、行业界限，在重点行业如石油化工、汽车、火电等进行优化重组，实现规模经营是当前产业政策的要点之一。但其中隐含着发生的新的垄断状态的可能性。试以石油化工行业的改组分析这种政策的利弊。
通常而言，资产重组的充分条件是市场经济的体制背景。从维护竞争的角度考虑，资产重组是政府经济政策的重要工具。资产重组、集中化和规模经营发展及良性竞争态势的形成应是资产重组所追求的目标。②党的“十五大”实现了公有制可以有多种实现形式的理论突破，如鼓励优秀企业兼并困难企业，促进国有企业的改革与改组，为这种重组奠定了必要的理论基础。在这个政策的推动下，1997年我国产权交易市场发展很快，产权转让、收购兼并、资产重组等案例数以百计。其中政府指导的大规模的企业重组活动占了一定的比例，如在江苏金陵石化公司、扬子石化公司、仪征化纤集团、南化集团和江苏省石油公司基础上跨部门跨地区强强联合而组建的“中国东联石化集团有限责任公司”。
这种政策安排是中央政府直接参与企业纵向合并实现垂直一体化经营的典型例子。在产业经济学中，一体化或“垂直一体化”或“纵向联合”，是指企业沿主导产品生产链条，通过兼并或联合，向上游或下游相关领域不断扩展的过程，是于种投资获利和试图获得经营性垄断地位的行为。产业一体化的程度对整个经济结构有着重大影响。在国际上，因工业调整而导致的工业集中对市场功能的影响已引起了社会、经济学界的严重关注。这种结构性安排毫无疑问能产生可观产业效益，但也是产生垄断的重要形式。因为从经济学的角度看，垂直一体化的垄断经营可以获得规模经济效益，与竞争性的市场一样。但垂直一体化的部门结构对竞争有阻碍。①1998年7月27日，国务院宣布中国石油与化工产业成立中国石油天然气集团和中国石油化工集团两大集团公司。这是1997年下半年“十五大”以后对国有企业实行战略性改组、国有资本撤出竞争性行业以及发展跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团等资产重组政策的初步尝试。石油与石化产业两大公司的“南北公司”改组的重点是通过打破长期分割的生产链条，在上下游一体化的基础上重建有竞争力的生产体系。②有观点认为，石油化工的重组是根据石油化工的特点建成具有竞争力的大企业，而非进行大集团的区域性垄断经营。但随着两大集团公司的宣告成立，石油化工工业寡头垄断的生产、经营格局已经形成。
石油与石化生产经营体系的延展，因于资源的自然垄断、大规模开发利用和深加工所产生的效益叠加——商业价值的核心、稳定的资源供给和大规模生产构成的竞争壁垒——获得垄断经营的基础。石油化工生产的特点使得规模和重组是获得效益最大化的基本条件。石油化工产业中的某些部分包含有自然垄断的成分，但其中也包含竞争性较强的产业成分，特别是石油与化工产业中的下游加工企业和销售企业，具有较强的竞争性。一些自然垄断环节如输油管线的经营等应实行必要的政府管制，而在竞争性部分，政府在管理中应充分发挥市场机制作用，打破寡头垄断性经营。但目前这种安排对产业整体的各构成环节不加区分，有一刀切之嫌。刘述杰在《关于垄断性产业引入竞争机制的研究》中借用电力工业中网络经营者和网络使用者的概念，解析了在这个与石油化工业有相似之处的行业中实行双重经营机制的理论及实践。③他认为，垄断产业垂直一体化的部门结构受技术和经济效益的约束，而技术原因是产生规模经济要求形成的自然垄断的主要点，最典型的例子是供电网络。由于投资和运营规模等的要求，网络的建设和经营具有垄断或要求以垄断的方式运作的必然性，但网络上运行的产品可由多家企业供给，即网络生产以外的环节不具有自然垄断性。而且从国际经验看，20世纪70年代后，欧美发达国家先后在管输燃气、通信、铁路、电力等垄断的传统行业引入竞争机制，将网络经营者和网络的使用者分开，放开后者的产品价格，即对以往的传统的垄断性行业做环节的区分，以实行不同的政策。在这种产业中引入竞争机制的方式就是对垄断性产业现有部门结构进行改造，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并依此对原有系统内企业在生产、经营方面进行分割。垄断性业务可以继续实行独占性生产经营，但由国家实行必要的管制，如适当的价格监管。而对于非自然垄断性业务则实行市场化的多家竞争机制。④这种实践示范了在石油化工业打破垄断、引入竞争机制、获得最佳经济利益的新的产业运行模式。引发石油化工经营体制改革的主要因素，是多年来我国石油产业体制一直实行勘探与开发分割，上下游分割，产销分割，政企不分以及上下游分行业垄断的管理方式。①有观点认为，石油化工产业存在着一种天然的“完整的产业链”，②而传统的计划经济体制下行业行政管理、部门分割及政企不分，人为造成了这种“断链”状态。因而打破部门封锁和垄断、消除条块分割、进行产业内部结构调整，重新链接，应是改革直指的焦点之一。但是根据上述的分析，这种改革有打破了旧的上下游分割和部门垄断，又形成新的地域公司的市场和资源的垄断之虞。新建立的体制未对石油化工产业进行环节的区分，而是一种断然的重新分割组合，或者是促成了一个新的竞争性垄断或垄断性竞争状态。而且很显然，这种产业格局设置了一道无形的市场分割和进入的屏障。
曾有学者提出这样的疑问，针对某一特定行业而言，打破垄断在某种程度上是否存在肢解技术的问题?旧的体制显然存在这种困境，但那是行政管理体制不合理造成的。若改革仅是单纯的“链接”被行政体制割裂的“链”，并不能给出最好的答案。应当根据产业实际状况、现实的经济环境状况对产业的各环节进行分析，制定相应措施，予以规制。
(三)政府干预与反垄断的适应度
在任何经济体制下，放任竞争都不会形成经济的良好秩序。因而适当的政府干预总是必要的。尽管人们普遍承认市场是推动一个国家或社会繁荣的“发动机”，但是“政府有时必须帮助市场更高效的运转”，政府政策就是这种需求的必然结果。但“政府政策的意图是促进而不是替代市场的基本力量。”因而在现实的经济运行环境中建成政府干预与市场协调相辅相成的运行机制十分重要。
政府对经济的干预是否必要经历过一个理论发展时期。20年代末，经济大危机导致“自由放任”思想受到怀疑加之凯恩斯主义的兴起，在20世纪50和60年代“国家干预主义”在西方国家经济理论中占统治地位。这种干预确实带来了西方经济长期的繁荣局面，而且国家干预从宏观经济向微观经济扩展，“国有化”、“价格管制”及其他相应的政府管制理论在欧美得到普遍适用。进入20世纪70年代，经济又开始停滞不前，凯恩斯主义已难以应付滞涨及其带来的一系列问题，“自由化”思潮再次兴起。许多国家在微观经济政策上开始了一系列反“国家干预主义”的改革，主要表现在政府从一切有盈利的产业中退出，实行企业私有化或民营化。在经济运行调节机制上则表现为市场化。20世纪70年代末到80年代初，绝大多数西方国家实行了非自然垄断产业经营的“自由化”。在传统的垄断性产业如铁路、通信也实现了私有化或民营化。但是在整个过程中并未完全放弃政府的干预。
近年来的国际实践也反映出各国对政府干预经济的理论的回归倾向。典型的例子是国家通过政府的强制性干预，解体某一垄断企业，从而回复竞争状态的实践。如美国曾依据严格的反垄断法对占据市场份额过大的公司进行强制性的分解。这表明，反垄断需要实际的政府干预。但政府的干预应有限度。经济发展的需要应是衡量政府干预适应性的尺度。例如，由于竞争是自然垄断形成的过程，政府对竞争状态实施适度监管，对于形成反垄断的外部约束机制是十分必要的。另一方面，有些行业由于规模经济的要求，需要适度垄断的存在，维持这种局面，也需要政府政策的适度协调。应当强调的是，行政干预应适当，特别是在经济结构调整、产业重组中应避免政府的强制性的行政捏合，通过行政干预“归大堆”，拼凑企业集团或行政性公司。近年来，我国产业重组中出现了盲目的行政干预企业重组的现象，违背了市场和产业运行规律，不仅没有达到产业改组的目的，反而伤害了一些优势企业的竞争力。
五、“十五”期间反垄断政策的取向
(一)保护合理竞争
竞争是效率和创新的推动力。有效竞争的优势早已得到人们的认可：竞争可以产生较低的价格、更强的效率、增长的产出、更快的增长率和增强的创新。①因而促进竞争是各国反垄断的最基本的政策取向。近年来我国的政策也在逐渐向这方面转化，如电力行业鼓励多家经营的政策、电信业以联通为代表的新公司的市场进入和正在进行的对原邮电部的分解、无线寻呼业的形成的良好的竞争环境等。但目前，工业的主体仍然是国有企业，尽管由于实行了市场化改革，竞争机制逐步在产业中形成，如家电工业目前即处在激烈的竞争中，但比之产业发展的要求，竞争程度仍然不够。从总体讲，市场机制尚有待进一步完善，以使企业获得更大的进入市场的自由度。政府政策应以促进市场机制的发育、发展为主，辅以适度的国家干预，以补充市场运行机制的缺陷和失败。在一般竞争性领域，政府应加快放开企业’市场进入条件，运用法律、政策、经济等杠杆引导产业的发展。此外，在国家经济发展和产业结构政策调整过程中，不断寻找鼓励竞争和反垄断政策的完善点也是非常重要的。
(二)反垄断政策的国际化
党的“十五大”提出，要“根据我国经济发展状况，充分考虑世界科学技术加快发展和国际经济结构加速重组的趋势，着眼与全面提高国民经济整体素质和效益，增强综合国力和国际竞争力”，来进行经济结构的战略性调整。当前经济的全球性发展，使得竞争政策国际化。例如欧盟国家通过条约解决共同体市场的竞争保护问题。经济全球一体化是近年来国际经济发展的显著趋势，而且随着现代技术的发展更加强化。我国经过近二十年对外开放，与世界经济的融合逐渐扩大。这集中表现在外资的进入，特别是外国资本通过收购、兼并或合资控股等方式将一些民营企业变为外资企业或外资控股企业的资本运作逐渐增加。因而竞争格局发生变化，企业面临的不仅是国内还有来自国际的竞争，因而竞争和反垄断政策对国内市场予以适当的保护是必要的，我国正在进行的艰苦的加入世界贸易组织的谈判，也要求对实际的世界经济的发展在政策上作出及时的良好的反应。
(三)适度保护垄断
日本经济改革计划(1996—2000年)实施了“缓和限制、禁止垄断等竞争性政策，以创造有活力的经济和稳定的社会生活。”这从另一方面反映出这样一种观点，即适度的垄断有助于激发经济活力。因而对国民经济中关键产业和自然垄断领域中仍需保有垄断状态的产业，应制
定相应的产业政策，对垄断程度予以规定和合理限制，作出垄断竞争性安排。
(四)完善政府管制机制
政府管制是垄断的外部约束机制之一。总的原则是政府应放松政策管制，提高市场开放程度，促进竞争。许多国家放开金融1电信1电力1铁路等服务业，使之由国家垄断向市场化竞争转变，就是这种政策的具体体现。政府管制应重在强调政府的公共管理部门的职责，如制定产业结构政策，借以对市场活动进行适度干预，间接弓[导企业行为，目的是在必要领域实行适度的经济规制和促进平等竞争。①这种控制的作用是“扩大企业在市场上的总体自由”，而不是对“自由企业体制本身的限制”。②在目前市场机制尚不健全1产业结构和发展还不均衡的情况下，政府应针对不同领域制定不同的政策。此外，经济环境在多种因素的影响下，不断发生变化，在保证政府经济政策的相对稳定性和连续性的基础上，应注意政府政策的预见性及随着技术进步1产业结构升级和生产力水平的提高进行新的结构性调整的可扩展性和灵活性。
(五)重视反垄断立法工作
法律是国家政策的体现，通过立法强化国家产业政策作为基本指南十分重要。美国舆论界曾对其反垄断法作出这样的评价，“为商业的进入、扩展和存在提供了有效便利。”目前我国反垄断领域的立法尚属空白，应借鉴国外成功的立法经验，结合我国经济发展的实际，制定促进竞争、反垄断的法律。
结 束 语
反垄断不单纯是一个经济学范畴的问题，而是一项“综合治理”工作，是国家经济管理中一项重要的制度建设，需要在行政体制、经济政策、法制建设等多方面协同运作，从而建立起有机运行的、协调发展的反垄断的政策体系。
(执笔人：王春颖)