无庸讳言，电力体制改革的核心是电价改革。电价改革包括上网电价、输配电价和销售电价的改革，产业链从上到下涉及能源交通行业、电力生产企业、电网企业和终端用户，而终端用户又区分为工商业、农业和居民三类消费群体。电价改革方案既要追溯过去、理顺关系，又要缓解现实的供求矛盾，更要高瞻远瞩为未来市场化构造战略性的价格体系，对集大权于一身的发改委是一次智慧与能力的考验。

　　了无新意的方案

　　对于此次发改委出台的方案，《证券市场周刊》采访的多位人士都用“平淡”二字来形容。

　　确实，此方案只是2003年《电价改革方案》的配套细化部分。

　　作为电力体制改革的核心内容之一，2003年7月，国务院下发了《电价改革方案》。当时的改革目标是：将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价；发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定。

　　但是，两年来，中国电价的形成至今还按个别成本审批电价的办法进行管理，市场化方向只进行了零星的试点。

　　2004年6月，发改委在东北进行“两部制电价”改革试点。2005年3月8日，吉林碳素集团与吉林龙华签订了《电量直接购售合同》，中国首个直购电试点正式开始。

　　新的电价管理办法是对那个改革方案的细化，而且大多没有时间表，仍然只是改革的方向而已。惟一有新意的内容就是增加了煤电联动的条款，把煤电联动的政策固化在电价改革方案的框架里。

　　新的电价管理办法的某些条款比较含糊，例如《上网电价管理暂行办法》第八条中提到的“同一地区”，定义就不够清晰。记者为此致电国家发改委价格司电力价格处，相关工作人员解释说，“同一地区”一般是指同一省，也有大于省的情况，如京津唐地区。

　　第十条中关于电价要“与燃料价格联动”的条款，也没有说明是否应按照去年12月出台的《关于建立煤电价格联动机制的意见》中的有关条款来执行。

　　总体上看，此方案只是一个纲领性的文件，很多条款还有待出台进一步的配套细则来补充和完善。

　　发改委经济所副所长刘树杰表示，原来已经定价的上网电价逐步统一目前还没有时间表。电价理论的技术性很强，所涉及的改革办法技术性也很强，还需要另行制定一些条款，比如辅助服务价格。

　　电价上涨的铺垫

　　三个新的电价管理办法之首——《上网电价管理暂行办法》的第十条，明确了发改委去年12月推出的“煤电价格联动”方案，并根据形势发展，考虑到燃油价格飞涨，把联动方案扩大为“燃料价格联动”。

　　由于煤炭、燃油等一次性能源的价格上涨，对处在巨大的成本上涨压力下的发电企业来说，此项条款的实施，是他们最关心的问题。

　　“现在关心的是涨多少钱？”京能热电（600578）的证券事务代表樊俊杰向《证券市场周刊》记者表示，《上网电价管理暂行办法》从2005年5月1日起才开始执行，这将意味着今年前4个月因电煤价格上涨而导致的成本增加的部分要完全由企业自己来承担，这样结算下来的利润就少了很多。

　　华电国际（600027）的董秘周连青也向《证券市场周刊》记者表示，近期燃料价格的波动较大，随着燃料价格的上涨，国家出台这样一项政策，使发电企业的成本得到一定比例的补偿，对发电企业来说肯定是利好。方案的执行情况，还有待政府与企业之间能否达成一个合理的管理模式。作为企业，也希望能够出台细化的、更具可行性的方案细则，这同时也是宏观经济调控的需求。

　　电力生产企业现在似乎处在水深火热之中，就等联动方案出台后的电价上涨了。但是就联动方案的测算、实施本身而言，也不是件容易的事。

　　发改委能源研究所电力研究专家吴钟瑚告诉《证券市场周刊》，目前一次性能源的价格上涨幅度很大，新的电价管理办法的执行对下游用电企业肯定也是有影响的。电价与燃料价格联动以后，上网电价一动，销售电价也会跟着动，从而导致用电企业的生产成本增加，特别是大的、高耗能的行业将受到比较大的影响。这里面有一个合理结构的问题，取决于电价调整的幅度，要调整但又不能一下子调整得太大，因为要考虑到下游企业的承受能力。

　　中信证券的电力行业分析师王晓辉则认为，“燃料价格联动”很关键。他说，电力企业同时面临上游和下游的两个市场，“在反应电力供求关系的前提下”，其中的电力供求关系就是指电力企业和下游的关系；“与燃料价格联动”，则表明了电力企业与上游的关联。可以说，《上网电价管理暂行办法》里的这一条款是在为下一步的电价上涨做铺垫。

　　王晓辉认为，以后的趋势应该是政府很难再控制燃料的价格。新的电价管理办法对上游企业的影响应该不大，最多也就是上游煤炭企业如果涨价，遭到发电企业反对的声音估计不会像以前那么强烈了，因为电力企业知道煤电价格会联动，所以没有太大的动力去跟煤炭企业叫板。但是这还取决于发改委执行联动的坚决程度，因为政府一旦认为CPI的指数、通货膨胀很高，觉得需要控制一下电价的时候，发电企业就有可能要自身消化更多的成本上涨因素。燃料价格上涨是一个更为主动的事情，而电价的上涨相对比较被动。而且煤炭企业有可能因为知道煤电价格要联动，所以就希望把电煤价格定得更高一点。在未来，如果燃料价格定得非常高，发电企业的成本控制肯定会有难度，所以煤电双方的谈判还是会继续下去。而对下游企业来说，成本变动的不确定性将增加。现在因为电力短缺，下游企业的成本肯定是增加的。在以后，电价的调整可能会更频繁，下游企业成本变化的不确定性增强了。

　　长城证券的电力行业分析师王学兵则认为，《上网电价管理暂行办法》里面的“燃料价格联动”条款并不那么重要，只是一个暂时的措施。最重要是新办法对竞价上网做出的进一步诠释。因为中国以前的电价形成机制特别复杂，一个电厂有许多机组，每个机组的定价都是不一样的。竞价上网使所有的标准都统一了，不管以前的历史如何，制定一个统一公平的起跑线，开始竞争。以前的电力行业是垄断行业，是坐地收钱的，根本没有市场意识和竞争意识。将来在一个竞争的环境中，电力企业必然会产生分化，优胜劣汰。

　　一位不愿具名的业内人士表示，原来大家可能会觉得煤电联动方案和电价改革的方向完全不一致，现在看来政府的态度很明确，把它放在整个电价体制变化的框架里面了，而并不仅仅是一个“头痛医头，脚痛医脚”的措施。

　　也有激进的业内专家毫不留情地向记者指出，“煤电价格联动”根本就不是真正的联动。没有政府的管制，煤电本身就是联动的，现在所谓的“煤电价格联动”只是政府对电价的干预行为。

　　王晓辉也认为，竞价上网之后的煤电价格肯定会是联动的，但并不是政府目前所规定的那种联动，而是一种市场机制所推动的价格关联。现在的联动是政府干预的联动，跟竞价上网后的联动不一样。两种联动虽然都体现了价格传导的机制，但性质是完全不一样的。

　　两部制标本

　　《上网电价管理暂行办法》中规定，“建立区域竞争性电力市场并实行竞价上网后，参与竞争的发电机组主要实行两部制上网电价。其中，容量电价由政府价格主管部门制定，电量电价由市场竞争形成。容量电价逐步过渡到由市场竞争确定。”我们据此不难得知，“容量电价＋电量电价”模式的“两部制电价”将成为今后竞争性电力市场的核心定价模式。

　　此前，发改委、电监会曾在东北区域市场推出“两部制电价”的试点。

　　吴钟瑚指出，发电企业的上网电价在计划经济时期采取的是固定费用法，竞价上网后，谁的报价低谁上网，所以要降低成本。这就需要采取一些技术上的管理措施，降低竞价部分的成本，包括运行费用的降低和物资能源消耗的减少等。电价改革方案的目标，就是鼓励企业在参与竞价以后，降低成本，从而终端电价也会受益。

　　王学兵指出，容量电价就是为了弥补发电厂的固定成本，不管是否发电，只要有一定的容量在电网里，都会得到一定的费用补偿。而电量电价则体现在发电的收益上，充分体现了发电企业的变动成本，主要是燃料以及其他一些与管理水平有关系的成本。管理水平越高，变动成本就会控制得越好，在竞价过程中就可以尽量的把价格压低，成本较高、煤耗较高、其他费用较高的企业，在竞争中不占优势，最终可能会因成本高而退出竞争，这实际上就是一个优胜劣汰的过程。

　　但是，容量电价的制定绝不是一件简单的事情。

　　周连青表示，容量电价取决于发电机组的建造成本和建设资金的融资成本，不同地区、不同的建设条件下，发电机组的建造成本不同，资金的融资成本也不同。使用统一的容量电价对某些企业来说可能会不公平。同一地区、同一时期投产的机组造价比较接近，随着电网的发展扩大，单位容量机组效率的接近，未来达到统一也是有可能的。

　　除了容量电价的定价，容量电价和电量电价的比例，也是各方博弈的焦点。有学者指出，两部制电价没有什么很成功的先例，中国目前是摸着石头过河。容量电价的制定计划性比较强，有一些人为的因素在里面，但毕竟是一个进步。不过这一块电价的确定究竟能达到什么程度，还很难预料。

　　我们注意到，两部制电价策略是在竞价上网后执行的。离开了竞价上网，两部制电价就是空谈。但是目前看来，竞价上网的时机并不成熟，短期内可能还不会出台。竞价上网需要物质基础，至少需要等到电力供需的形势比较稳定，电网的结构比较强，输运能力也达到了一定程度，各方面的利益比较趋向一致的时候才能做。市场化是渐进式改革，不可能一下子完成，只能边做边看，因为这一块是中国的首创。

　　国电动力经济研究中心总经济师胡兆光向《证券市场周刊》表示，电价很复杂，方案实施起来的难度很大。由于目前电力市场的不完善和电力供需的不平衡，竞价上网还不会马上实施，但新的电价管理办法的出台明确了下一步建立区域电力市场所应遵循的规则。

　　樊俊杰更是表示，竞价上网是“猴年马月”的事情，必须要等到电力的供大于需的时候才能实行。今年北京又有1000万千瓦左右的用电缺口，竞价上网短期内根本实施不了，东北和华东的试点实施起来问题也比较多，而且竞价上网也并不是完全的电力市场化。

　　王晓辉向记者详细介绍了我国目前的实际情况。目前竞价上网还没有广泛实施，在东北和华东进行试点。试点经过几年之后，根据这些试点的经验教训制订出相应的规则，然后再开始推行。

　　由此看来，竞价上网还有很长的路要走。

　　电网垄断仍待考量

　　新电价管理办法之《输配电价管理暂行办法》，为垄断性质的电网企业量身定做了“成本加收益”的运行模式。这种方式寓意何在？

　　吴钟瑚指出，“成本加收益”的设计是因为以前电网建设都是国家投资的，不存在成本的问题，现在一方面是电网的投资要回收成本，另一方面就是要逐渐提高收益（国有资产增值）。电网改革的下一个目标可能就是进行股份制改造，但能不能够上市还很难说。有些财务指标应该是透明的，应该要受到社会的监督。但目前可能还没法监督，因为很多条款不太明晰，所以一方面是需要细化，一方面是怎么结合中国的实际。电价本身的理论是复杂的，但是价格形成的模式、价格的水平应该是能够让大家读懂的。虽是政府在监管，但老百姓也应该有知情权。

　　目前看来，电网的垄断地位是没有争议的。但是，王晓辉指出，从实质上来说，它是一个服务性的实体，不应该成为一个盈利水平非常高的机构。电网是一个垄断的实体，政府对它肯定是要进行比较严格的监督的，所以它的输配电价肯定要受到严格的控制，不会让电网成为一个利益丰厚的企业，毕竟它是一个公用事业，它的义务是向全体的公民、法人企业等提供没有歧视的服务。

　　现在的上网电价都是两三毛钱，到了终端用户都是五六毛钱了，价格加了一倍。王学兵说，这一倍的价格里面加的是什么内容，是不是合理，谁也不知道。如果输配电价格透明化，不合理的成本就会被剔除。

　　另外，《上网电价管理暂时办法》所提到的“有条件的地区可建立发电与用户买卖双方共同参与的电力市场，实行双边交易与现货交易相结合的市场模式；鼓励特定电压等级或特定用电容量的用户、独立核算的配电公司与发电企业经批准直接进行合同交易和参与现货市场竞争”。大用户直供实际上就形成了打破电网垄断的一种手段，电网受到这种情况的牵制，自然会逐步自律，经营得更加规范，提高生产效率，降低成本，这对各方都是有利的。

　　业内某资深专家也对本刊记者强调，对电网企业采取一些比较激进的改革方案还不太可能。我国的电网划分规模不如国外合理，过于庞大，而且政府的监管力度也相对较弱。目前，我国的电网规模太强大了，像电监会这样的政府监管部门对他们的制约能力还极为有限。

　　在目前电力短缺的大背景下，系统化的电价改革方案暂时还只能作壁上观。