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两难的燃油税

2007-09-07 00:00:00 中国能源网   作者: 韩晓平 [中国能源网 CIO]  

今年“两会”,人大代表和政协委员再次提出要迅速征收燃油税,以解决“节能”问题。认为:国际油价正趋下跌,燃油税改时机已渐成熟。收燃油税有利于“税费改革”,能够“多用路,多纳税”,鼓励发展节油、小排量汽车,以及治理公路“三乱”。媒体也是一边倒地问责政府在燃油税上为何不作为,财政部再次表示将“择机”实施。

人民代表们的初衷是好的,无非是想通过一项税收解决一些问题。但是,大家忽略了燃油税的征收的复杂性,以及可能导致整个系统陷入混乱的后果。非但解决不了原来预期希望解决的问题,反而带来更多的新问题,征收燃油税确是一个两难的难题。

燃油税能否解决治乱问题

各地政府对公路、桥梁乱设收费站,乱罚款确实令人非常头痛。一些地方收费站管理混乱,大量缴费被中饱私囊,很多人都希望尽快终结这种混乱局面。但是,中国的事情不是中央政府一家的事情,需要调动地方各级政府共同参与解决。首先是中央政府能不能做到燃油税的“专款专用”,这笔钱会不会又去用于“拆了东墙,补西墙”,最终还有多少用在全国的道路建设上。而地方也会因为没有了相关收入,不在道路建设上配套投资,影响整个国家的基础设施建设。

实际上,仅仅依靠养路费和过路费是根本不能满足全国各地道路建设的投资需求,“要致富,先修路”,各级政府正是在这一思想的推动下,积极参与配套投资道路建设和养护。在研究中国速度中,特别是与印度进行对比,专家们认为:包括道路系统在内的基础设施不断完善,是中国今天实现竞争力的重要优势。

而道路是一个配套网络,有主、有辅、有干、有支,不可能都是由中央财政来安排。车多流量大的地方,也是道路建设压力大的地方,需要在道路上多投资,收费自然也是理所当然,这其实是一个具有市场化特征的行为。如果全部要靠燃油税解决,什么地方该建路,什么地方该扩路,什么地方该养护,北京怎么能清楚。如何合理分配投资,更是一些会引发颇多争议的问题。应该区别“治乱”和合理收费,管理问题不是税收机制就能彻底解决的。90年代中,我常常往返于北京和唐山之间,那时路上还不收费,结果半路上村民们经常将低洼道路上的排水沟堵住,一下雨道路就积水,所有的车不得不按照村民指引从村子里绕过,每辆车收10元。河北三河曾是全国出了名的乱罚款,每次路经哪里总是莫名其妙被罚款,直到以后各县可以收取过路费了,地方政府有了利益了,这些问题才逐渐得以解决。所以,将管理不到位和税收体制混为一谈恐怕是难以解决问题。

燃油税能否解决节能问题

将燃油税与节能相联系,恐怕也是一厢情愿。中国花钱最无所顾忌的不是政府机关,就是国有企业,或者是可以转嫁给公共买单的寻租者。中国平均每辆车油耗高达2.3吨油,相当每年加油31724公升,油费15545元。一辆普通家用轿车百公里8公升,消耗这些油一年要疯狂飚车39655公里,平均每天开109公里。中国的2200万辆私家车有几辆可以这么开法?谁消耗了这些油可想而知。

靠油价上涨能够抑止公款消费吗?这几年来93号汽油零售价格从2元/升上涨到5元,领导的公车从1.6升的桑塔纳到1.8T的帕萨特,到今天的3.0升奥迪A6L。随着国家经济的发展,政府财政收入十年来都超过GDP的一倍以上,公车也越来越多,越来越好,越来越普及。油价上涨,自然要进一步增加各级财政支出,中央的财政不够了可以加税,地方的财政不够了可以加费,乡镇村里的费用不够了可以摊派,最后还是“领导和领导的家属亲友,领导司机和领导司机的家属亲友”谁也少不了用车加油。

认为征收燃油税可以鼓励发展小排量汽车,实现节约油耗恐怕更是一厢情愿。自从去年发展小排量汽车以来,小排量汽车的销售是直线上升,但中大排量的汽车也未见降低。该买大车的还是买大车,一些国际高档品牌纷纷进军中国市场,为了迎合中国各级官员和企业领导的喜好,都将车身加长,最典型的就是奥迪A6L,市场是如日中天。而不肯加长的企业,汽车就是不好卖,宝马5系列就是一个例子。由于小排量汽车降价免税,导致许多本来还不具备汽车消费能力的家庭,也纷纷提前进入了汽车时代。结果是将城市里的大路小路通通塞的满满的,大家一起抱怨堵车、抱怨环境污染、抱怨油价上涨。燃油税制止不了能源浪费,将进一步增加各级财政和社会负担,解决能源浪费问题最终还是要靠市场化的深入。实现燃油税虽然也解决了“多跑路,多缴费”,但是“谁跑路,谁缴费”就不好说了。

燃油税能否解决公平问题

中国汽车保有量约为3800多万辆,汽车至多消耗的燃油只有1亿多吨。而一年中国消耗3亿多吨石油,剩下的2亿吨除了化工以外,相当一部分是发电、铁路、船运、航空,或者是农牧渔业,这些产业都需要大量油品,但他们确不使用公路,为什么要承担道路建设的义务?如果将这些用途的燃油另行定价,又怎么能保障这些非交通用途的燃油不会成为汽车的燃料。一个700万人的香港为了区别汽车和其他用途,将柴油加色区别为红油和普通油,还多有人打主意,何况13亿人的一个中国大陆,将来怎么管?

中国的8亿农民好不容易被减免了500亿农业税,化肥涨涨价、柴油涨涨价,这500亿近乎转为石油公司的利润。对于城里人,燃油不一定是必需品,油价高了可以乘公共汽车、地铁,但是对于农民和渔民,燃油是生产生活的必须品。没有燃油抽水机就不能抽水灌溉,一年的收成就可能化为乌有;没有燃油渔船就不能出海,一家老小就没得生计。收取燃油税是为了“多用路,多烧油,多纳税;少用路,少烧油,少纳税;不用路,不烧油,不纳税”的公平原则,但是,农民的抽水机和渔民的渔船从不上路,为什么要交纳与公路有关的税。

我每年要到内蒙草原骑马,那里的居民点之间相距甚远,在草原上是没有什么现代意义的道路,许多时候不得不依赖越野车作为基本的交通运输工具。如果大幅度提高油价必然给牧民的生活带来严重后果,如果告诉他们这种负担是来自与他们毫无关系的公路建设税收,他们将会作合感想。2006年,山东菜农因为油价上涨,运输企业贩运蔬菜无利可图,导致大量蔬菜烂在田间,蒙受了很大损失。为了解决油价上涨给农民造成的负担,中央财政拨款对农民进行补贴,结果有多少钱能够真正到达农民的手中?在中国,要想将中央补贴最终送到链条最末端的农民手里,恐怕是比“登陆火星”还要复杂的旷世难题。

不可否认,人民代表和许多公民处于希望控制中国石油消耗和环境污染的愿望,建议尽快征收燃油税。但是中国目前的管理机制,很多好的政策不一定能够顺利贯彻执行,一些看上去好的机制,也不一定会产生好的效果。实施燃油税首先带来的问题是减少了地方道路建设专项财政收入,而且带来30万路政人员下岗转岗,必然会遭到地方各级政府的抵制,影响他们建设道路、维护道路和管理道路的积极性。道路是一个涉及边边角角的问题,仅仅靠中央,没有地方的主动性是不可能解决好的,改革开发29年,多少成绩不是依靠地方发挥主动性和创造性实现的。历史的经验也告诉我们,计划经济搞了29年,这一类事情靠中央是很难管好的,而且还会造成地方各级政府层层欺瞒中央等一系列新问题,必须慎之又慎。




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