对行政执法及电力稽查等法律概念的解析

随着市场化改革不断深入，电力行政执法主体、范围、对象等都发生了深刻变化，准确理解行政执法及电力稽查等概念，对行使行政执法职能、履行稽查职责有重要意义。

一、关于行政执法的概念

在现行的法律法规中，立法机关没有对行政执法进行明确定义，但是学者们进行理论研究时，对行政执法概括出多种法学定义。目前，关于行政执法有“中义说”、“广义说”和“狭义说”三种定义。

1、行政执法(中义)，即行政主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的具体的直接影响其权利义务的行政行为，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行政行为，包括行政决定、行政命令、行政许可、行政处理、行政授权、行政监督、行政检查、行政强制、行政处罚等具体行政行为。

2、行政执法(广义)，即行政主体执行法律、法规的行政行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。按照这种理解，政府的监督管理活动都是行政执法行为，其范围除了第一种观点阐述的行政行为外，还包括行政立法、行政合同及行政指导等。

3、行政执法(狭义)，即行政主体依法惩戒违反行政管理秩序的相对人或者强制相对人履行义务的一种行政行为，仅指行政监督、行政检查、行政强制和行政处罚。

事实上，各行业行政执法实践中也一般采用“中义说”。

二、关于稽查的概念

稽查的立法定义。稽查虽然不是行政法理论中的概念和术语，但是“稽查”这个词却频繁地出现在行政法规和行政机关的各种文件中，成为一个有特定立法定义的法律术语。

参阅《海关稽查条例》、《税务稽查工作规程》、《文化市场稽查暂行办法》等法规中关于稽查的立法定义，可以归纳出，稽查也有广义与狭义之分：

1、稽查(广义)，包括行政主体依据法律、法规实施的行政监督、行政检查和行政处理(这里包含行政强制和行政处罚)行为。

2、稽查(狭义)，仅包括行政检查或行政核查，不包括根据检查报告作出行政强制和行政处罚等处理的行政行为。

三、电力行政执法与电力稽查

(一)电力行政执法。电力行政执法是行政执法的一种，是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的具体、直接影响其权利义务的行政行为。《电力监管条例》等法律法规确立了电力监管机构行政执法主体的资格。

对于电力监管机构而言，电力行政执法的具体内容就是电力监管机构对电力企业、电力调度交易机构和电力用户遵守电力监管方面的法律、法规、规章的情况进行监督、检查、调查和处理等活动。包括行政决定、行政命令、行政许可、行政处理、行政授权、行政监督、行政检查、行政强制、行政裁决、行政处罚等具体行政行为。

(二)电力稽查。电力稽查是电力行政执法的一个组成部分，是指电力监管机构对电力企业、电力调度交易机构和电力用户违反电力监管法律法规和国家有关规定应当进行处理的行为，所进行的立案、调查、提出处理意见和执行处理决定工作的统称。

电力稽查属于部门行政执法的一种，行政执法的原则同样适用于电力稽查。电力稽查的本质是电力监管法律规范的具体落实，属于电力行政执法中的事后控制部分，不包括电力监管机构的立法、业务许可等专项业务监管活动。

(三)电力稽查与电力行政执法的关系。电力行政执法和电力稽查都属于行政行为。电力稽查是一种具体行政行为，而电力行政执法在广义上理解不仅包括具体行政行为，同时还包括一些抽象行政行为。电力行政执法的外延非常广，即使是狭义的电力行政执法也包括了电力稽查的各种表现形式。狭义的电力稽查就是行政执法中的行政检查，广义的电力稽查是电力行政执法中的电力行政监督、检查、强制与处罚的总称。采用狭义的电力稽查概念时，电力稽查一词与电力行政检查一词是同一个概念的不同载体，采用广义的电力稽查概念时，电力稽查一词是电力行政监督、行政检查、行政强制和行政处罚四个概念的载体。

结合行政执法的“中义”、“广义”和“狭义”三种定义，对电力监管机构行政执法可以理解为：

1、行政执法(中义)，专指电力监管机构内各业务监管部门的专业监管行为，包括供电检查、安全监管、电力业务许可、查处违法违规行为等行政检查、行政许可、行政处罚等具体行政行为，不包括制定规范性文件、颁发示范合同文本等行政立法、行政指导等抽象行政行为。

2、行政执法(广义)，实际上就是指电力监管，不仅包括前述行政检查、行政许可、行政处罚等具体行政行为，也包括行政立法、行政指导等抽象行政行为，涵盖了电力监管工作的全部。

3、行政执法(狭义)，仅特指电力监管机构行政检查、行政强制和行政处罚等具体行政行为，实际上就是电力稽查业务。

鉴于此，我们就不难理解电监会“三定”方案中明确国家电力监管委员会行使行政执法职能的内容之后，稽查局的职责中，也出现电力行政执法的表述；同样，我们也不难理解有关文件中“电力监管机构是行政执法机关”等论述，以及年度工作要点中关于电力稽查的内容中提出“加大行政执法力度，依法依规及时查处电力违法违规案件”的要求，实际上，这正是广义和狭义行政执法概念在实践中的具体适用。