王志轩：保障电力企业在碳交易中的自主权有利于市场化

中国电力企业联合会秘书长王志轩在参加12月18日举行的2014中国碳市场高峰论坛时表示，要避免出现类似二氧化硫控制方面出现的政策重复，交叉矛盾的现象。他认为，要减少对电力企业的约束，要尽可能释放企业在碳交易中的自主选择技术和碳交易方式的权利，这样更有利发挥市场机制。

王志轩在主旨发言中主要讲了三个部分：第一，电力行业参与碳交易试点的一些情况；第二，对进一步开展碳市场的认识；第三，一些建议。

一、电力行业参与碳市场交易的进展情况

中电联作为电力行业协会，一直十分关注应对气候变化的工作，以及与电力行业密切相关的碳减排、碳交易、碳税等国际国内各种动态。我们认为电力二氧化碳的减排不仅是电力行业可持续发展的关键，是决定电力发展方向、前途、命运的大事，而且电力的碳减排也决定了能源领域碳减排，所以中电联成立了由各电力能源领导参加的协调小组，也成立了电力行业应对气候变化的专家委员会，成立电力行业应对气候变化中心，并把应对气候变化作为中电联的主要职责，也写入了第五届理事会的章程。

这几年我们对应对气候变化方面，可以说做了一系列的工作，包括参与政策制定、基础研究、反映诉求、信息统计、低碳技术推广、标准制定、碳交易追踪和试点企业调研，以及国际合作等等。我们同时认为，随着经济社会和能源不断发展，和推动能源革命的进展，能源的电力化，将是不可逆转的潮流。而对于中国，现在天然气缺乏的现实和天然气价格的持续走高的趋势，中国要实现在合理成本下的碳减排目标，必须正确处理好煤炭、电力、天然气、石油、核电、可再生能源之间以碳减排为纽带的关系，从市场经济和国际经验来看，采用碳交易方式是解决这些问题的方法，因此我们关注碳交易的动态，也在持续研究这方面的问题。

自从2013年6月国家发改委批准七省市碳交易试点以来，电力企业高度重视，尤其是参加试点的电力企业，乃至集团公司，有的集团公司专门成立了归口的碳交易的部门，来管理碳交易工作，研究制定碳交易办法，积极参与交易政策办法的制定。很多电力企业和碳资产公司，在活动方面非常活跃，开展了各方面的研究。通过我们对电力企业的调研，我们也了解到电力企业对碳交易也有不断认识的过程，开始的时候关注度不是很高，电厂参与碳交易次数也并不是很多，碳交易市场的成交量也较小，交易价格波动较大，流动性不足等等，随着政府对碳交易不断推进，包括导向越来越强，企业和社会对碳交易认识逐步加深，碳排放权交易也有较大的增长。

但是由于碳交易处于试点阶段，大部分还是处于一种观望和试水状态，目前对于电力集团层面，碳交易产生的影响还是比较小的，没有对集团层面的生产经营、新能源投资、节能改造、发电成本等方面有明显的影响。比如说在生产发电时，电厂考虑更多是电网调度的要求，事关电网安全和经济效益，若在一些电价比较高的地区，发电企业即便超配额发电，其实际生产收益还要远大于碳成本的支出，发电企业还是有利可图；在新能源投资方面，规定碳交易履约主体是电厂，而投资决策是由集团层面决定，所以对碳交易不构成直接的影响；在节能管理方面，由于发电厂开展节能改造，具有外部的动力和内生的动力，在碳交易试点启动前，有些已经落实完了，所以以碳交易促进电厂进一步节能改造的力度，还是有限的。在发电成本方面，从静态来看，参与碳交易自然会提高发电成本，但与目前发电并不影响，这是我们总体的碳交易试点对电力企业影响的简要的描述。

二、对进一步开展碳市场发展的认识

首先我体会到我国目前碳交易是指，在一定管辖区域内，允许碳排放主体或者其他合法主体，拥有在一定时限内排放一定碳的权利，这种权利可以通过行政配额得到，也可以通过市场购买获得，且允许这种权利在确保碳实际排放不超过限定的排放总量下，像商品一样在交易市场的参与者之间进行交易，以达到碳交易成本最优市场的机制。当然这段话比较绕口，对中国来说，我们的碳交易是什么，我们现在研究的碳交易是什么，首先要有界定，否则的话大家谈事情还是各谈各的，说碳交易如果内涵和概念不一样，肯定讲的结果不一样，好像大家争得很激烈，但不是一回事，所以我对我下面讲的内容，是建立在对碳交易认识。

在前面的开发下，我首先认为，碳市场发展取决于碳减排的刚性要求。一方面碳市场作为市场机制，低成本减碳的手段，碳市场作为用市场机制低成本减碳的手段，无论是理论还是实践上，在环境经济学界，已经被普遍认可，但是在很多情况下，也存在一些人把碳市场这一手段当做目标，认为碳减排就是建立碳市场，或者建立碳市场就是为了减排，实际上用行政手段或者其他经济市场手段，也可以达到碳减排的目标。根据科斯定理，用碳排放权交易的机制，可以达到在确定目标下的全社会碳减排成本最优的目的，当然目标确定是否最优，这是需要专门研究的。但是在目标确定之后，碳市场才能更好地发挥作用，因此，碳市场的发展，首先取决于碳减排目标。作为国家的碳减排目标，首先取决于碳排放的峰值目标，如果确定不了碳排放峰值，也应该通过法律行政要求，提出碳减排阶段性目标。最近微信里有很多群，他们邀请我也参加，我在里面讨论发现，很多人把市场手段当做目标在运行，不是说我用了碳市场，碳就很快得到减排，我认为不是，是怎么用手段怎么更经济。

刚才说了刚性目标和峰值，我们简要谈一下峰值的问题，上个月中美联合风暴里面谈到中国2030年左右，达到碳排放峰值，并力争能够提前。当然这里面大家都注意到，它有时间，但峰值是多少并没有明确。峰值到底能够达到多少？实际上在联合声明里面，和我们国家出台相关的一些规划目标，可以定性分析碳排放峰值，所以中美联合风暴发布以后，我做了一些研究，碳排放峰值到2030年到底是什么样的情况呢？我采用的定量分析方法，但实际上是定性，可以说我认为还是定性的结果，因为确定碳排放峰值，不是靠一个人力或者一个单位做出来的，相当复杂。但是我们做一些基本的假定和假设，我们还是可以得出一些规律，在我们做碳排放分析的时候，我主要有这样一些参数，这些参数也是根据现在基本上大家可以确认的，也是国家基本认可的。

一、2020年一次能源消费总量，我按50亿吨标煤计算，大家注意到，国务院发表的能源发展行动计划不是48亿吨吗，因为48亿吨是左右，我是往右两吨应该在这个范围之内，为什么用这个数据，这是反复调整研究分析的结果，过低现在根本达不到，但是过高超过这个左右，煤炭消费总量控制42亿吨，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%，煤炭消费比重控制在61%，2030年的假设，一个是经济发展速度基本保持平稳状态，但经济发展和能源发展增速呈先高后低的态势，但是想想平均增速确定了，后面要高的话，增速很高，碳是不可能达到峰值的，所以是先高后低，这也是符合客观规律的。2030年天然气占能源消费比重由2020年10%提高到14%，石油比重由14%降低到11%，煤炭比重61%降低到55%，非化石能源按照零碳排放考虑，非化石能源比例增加，主要是替代煤炭，替代煤炭主要是降低煤炭比例，我们按照国家发改委规定的二氧化碳排放系数，忽略了土地利用、土地变化和林业方面的影响，当然我这些参数也和有关专家进行过交流，他们还是基本认可的，将这些因素考虑进去以后做了计算，我画出一个曲线图，这个曲线图就是以2020年二氧化碳排放是100，随着能源增速的增加，碳排放峰值是增加的。但是，如果我们到2020年就不增长了，碳排放峰值达到目标以后2030年是不增加的，如果2020年以后年均增速0.6%，碳排放是不增长的，为什么？就是因为非化石能源占比的约束条件在起作用，如果说我们碳排放增速是从0一直到5.0，当然5.0不可能，这条曲线要解释的话，时间也要比较长，我这篇文章也已经公开发表，大家网上也可以找到。当能源消费增量增速为0的时候，2030年碳排放峰值为2020年的92.4%，当GDP增速为6%，能源消费弹性系数0.35，即能源消费增速为2%的时候，由于年增速前高后低，在2030年时，预计增速降到1%，对应的2030年碳排放峰值是2020年的113%左右，因为关于GDP的增速，能源弹性系数就会得到能源消费增速，应该说是各位专家研究的相对的看法，如果是这样的话，我们2030年的时候是2020年的113%。也就是说，能源消费总量的增速大小决定峰值的时间和峰值量，达到峰值时间越提前，峰值量则越小。如果考虑碳汇的作用，峰值到来的时间提前，峰值的高度降低，峰值的时间可能滞后于能源消费总量最高的增速时间，能源消费总量降低时，并不意味着碳排放总量的减少，为什么？它还是有一个惯性的作用，所以是取决于低碳能源比例和单位GDP能源强度的降低的约束大小。

当然了这样的曲线或者研究的情况，还可以进一步引申出一些问题，一个是达到峰值任务还是非常艰巨的，主要表现在经济发展速度和能源消费总量的密切关系上，如果经济发展过慢，则达到峰值时间越早，峰值量越小，这是肯定的。但是实现现代化时间就越长，如果能源消费增长过快，峰值增长也过快，可能在2030年也达不到峰值，一方面说明2030年前我国现代化进程不能放缓。另一方面也说明过快的能源消费会推迟峰值到达的时间和峰值量，显然对低碳发展不利。二是高碳能源低碳化发展强度越大，峰值越小，能源消费总量越小，但达到峰值时间并不一定提前，非化石能源占比替代能源对峰值影响较小。以上分析并不是定量给出峰值的数值，因为它的情况是非常复杂的，但是我们可以在利用或者参考这样的趋势来分析，大家可以估计出峰值大体会在什么范围，这样的话，我们确定刚性峰值的时候，对于碳市场的影响就可以做一些有意义的分析。

在未来十五年左右，保持合理的经济增长和能源消费增长，而且能源增速为前高后低的情况下，既是实现工业化的必然，也是推动能源革命，进行绿色低碳发展的必然。其次，真正的碳减排的对象，在初期一定要有减排的空间，你确定了碳排放峰值和碳排放对象，来配额的时候，如果没有空间，碳市场是没有作用的，并不是所有碳排放主体都需要空间，比如一个人一个组织购买碳的目的，就是为了不让别的企业不排碳，而有些企业却不得不排碳，因此机制设计必须考虑到排放实体减排的空间，减排的空间取决于刚性规则、技术潜力、市场边界、减排主体管理边界和时间边界等等，对于电力企业，要满足电力安全需要，要服从保证电力安全和生产安全的调度指挥，以及污染物排放限制的要求。技术潜力由技术水平决定，而且市场边界取决于交易的范围，比如是否可以跨省或者跨年。时间边界决定了是否可以跨年，因为我们想二氧化碳与烟尘、二氧化硫、氮氧化物这些污染物是不同的，二氧化硫等污染物它的影响是与排放元位置有关，也不具有长时间的累积性，但是二氧化碳不一样，它在任何地方排放，尽管有碳循环大的机制，但是人类排放的碳，对应对气候变化方面的影响，主要取决于它的排放量，而且碳的影响，现在人们认识至少以百年为计，那你为什么非要设定一年，今年和明年，明年和后年，这几年排多排少，这个累积效应从科学上是应该有更大的范围。

所以说由于二氧化碳这些性质，它为我们碳市场的交易机制设计提供了更为广泛的空间，我们不必要去考虑二氧化碳在总量控制时候所谓气泡，在二氧化硫总量控制叫气泡的范围概念，这个机制设计上更加灵活，我们更重要的是需要考虑刚性规则、技术潜力、碳市场管理能力和水平问题，如果在刚性规则和技术减排空间上，很难让市场发挥作用，再好的机制也是无用武之地的。当前对电力行业而言，影响最大的是电力体制和现行的节能减排的一系列强制性规定，因为这些体制和规定在很大程度上压缩了市场交易的空间。从试点调研情况来看，实际上也是这样的情况，具体的我不再详细说了。比如说现在从技术减排来说，可以说绝大部分的火电机组，百分之七八十都是近十年建设的新型机组，锁定效率十分明显。“十二五”期间，火电机组建设进度明显放缓，通过结构优化，降低能耗的空间已经有限，还有经过“十一五”期间以及现在进行得大规模实施节能改造，这些节能潜力进一步被充分挖掘，未来通过技术改造还能挖掘多少节能空间？二是预期负荷率还要降低，造成火电机组运行负荷持续走低，影响机组的能耗，而且随着西电东送，可再生能源发展，机组平均负荷较低的情况还要维持在相当长的时间。三是环保改造增加沉淀，排放标准更加严格，有85%的火电机组将要进行除尘脱硫的改造，这些改造使能耗会上升。四是燃煤利用下降，降低锅炉效应，从而造成整体效率下降。

电力是能源转化的行业，不是消耗能源的行业，发电不是为了消耗能源，它是把低品位能源变成高品位能源，怎么是消耗呢？所以把电力，特别是煤电当成高能耗企业去管理，这是错误的，但是你说发电不耗能吗，耗什么？就是厂用电力，通过厂用电力消耗把低品位能源转化为高品位。所以它的空间在于如何降低沉淀率，或者提高发电效率。有些人用热能来比，你看123大卡的煤炭和123大卡的电力，都是123大卡，难道一样吗？显然是不一样的，电能的质量要比同等算成热量的煤炭高得多，所以这两个不能直接去比的，所以想在这里面，我们并不是为了争概念，而是想我们的潜力在什么地方，对电力的潜力在于提高效率的空间和它管理水平的空间，而不是算50%的电力消耗，它就是能耗大户，这是不对的，由于一些错误的概念，造成管理上离科学管理越来越远。

三，碳市场法律运作支持系统

我们国家从1992年气候变化公约以来，确实有很大的一些规范性的文件里面的要求，特别是最近国家发改委出台的《碳交易管理暂行办法》，可以说是一个新的里程碑，但是我们现在碳排放交易的法律基础仍然不够坚实。也就是说，现在的《暂行办法》能不能尽快的变成国务院条例，逐步在法律里面加以规定，这是我们进行碳交易这件工作能够做好的一个很重要的前提。在法律方面，实际上更重要的是要有法律基础，因为在我们实施交易的过程，或者电力企业在挖掘潜力的过程，它也会同时遇到清洁生产促进法、环境污染保护法、大气防治法等等。当然这里面是两个层面，一个是现在法律本身节能和减排之间，就是存在矛盾的，如何协调？我刚才讲的空间都是，碳交易要有空间，这个空间是什么？这个市场空间就是因为边际成本不同，它才通过交易能够得出低成本减排的空间，但是如果行政命令要求，所有企业都必须达到某一个程度的时候，它就失去了市场交易的最基础的动力或者它的机制，所以这两个是要协调的。

所以前面讲到一个是要有刚性总量，这个总量可以先确定一个数。二要有空间，三要法律支持，三者之间也是融为一体的。最后我简单谈几条建议：

一、中国碳市场建设意义深远，电力行业要提高认识，积极面对。碳交易市场机制在国内试点还是新生事物，但其意义深远，通过试点提高参加企业控制碳排放的意识，对企业了解到碳运用具有资源资产价值，可以通过运作降低成本，甚至获得利润，增强企业的社会责任感。试点作为市场机制减碳的探索也作出了很好的实践。

二、加快推进气候变化立法工作，尽快完善配套法规政策。在气候变化立法方面虽然我们很积极，但还是很滞后，建议国家有关部门尽快推进这个工作，完善有序推进。

三、协调好应对气候变化和节能减排的关系，建议用法律统筹考虑，引领电力绿色发展。节能提效，控制污染排放，介绍温室气体排放是互相联系，互相影响，因此对企业在政策、技术、管理等方面的要求应该同时考虑，避免出现类似二氧化硫控制方面出现的政策重复，交叉矛盾的现象，同时要减少对电力企业的约束，要尽可能释放企业在碳交易中的自主选择技术和碳交易方式的权利，这样更有利发挥市场机制。由于现在对电厂的考核指标较多，既有节能指标、环保指标、碳强度指标，应该建议统筹考虑。我认为现在是到了以碳的指标作为统领考虑的阶段，因为常规污染物对燃煤电厂来说，甚至对电力工业来说，已经不构成影响它发展的瓶颈制约因素，我们完全可以通过技术，把二氧化硫、氮氧化物、烟尘控制在你所希望的水平，一个千瓦时的电，按照现在我们已经出台的要求，二氧化硫、氮氧化物、烟尘三个加在一块大概是0.3克污染物排放，大家可以想想，我们即便是5万亿千瓦的煤电加在一块，全国也不会超过150万吨排放，量在这儿放呢，而我们为什么要节能呢？现在我们到了用碳来统领的时候，如果以碳来作为统领，就应该来设置它新的指标体系，否则节能的目标是要干什么，实际上节能从本质上讲，也是为了减少二氧化碳，因为其他的可以用经济手段来解决，所以我一直认为节能如果没有碳强度要求的话，节能是弹性要素，因为它不存在极限，而环保是刚性要素，因为它对人体健康影响有一个尺度，如果碳作为要素来统领清洁生产，节能减排，我认为应该到了研究这个问题的时候了。

碳减排、碳市场在中国来讲虽然进行了大量工作，积累了一定经验，但是从宏观和长远来看，我认为只是万里长征走完的第一步，即便各种条件都比较成熟的欧洲，碳市场的运作也遇到了相当大的一些困难和波折，我们面对的问题会更多，有很多问题我们发现了，现在还难以解决。比如说法律之间协调的问题，还有很多问题我们还没有发现，所以我们必须不断加强研究、加强沟通、加强协调、加强完善才能不断前进。作为电力行业我们认为碳排放交易的方向是对的，道路也相对通，但是要积极慎重走好，尽量减少避免走回头路，减少不必要的损失。