修法驱霾会不会为"单双号限行常态化"开绿灯?

22日提交全国人大常委会首次审议的大气污染防治法修订草案中，一个法条引人瞩目，再次挑动人们关于是否“单双号限行常态化”的敏感神经。

在修订草案的“机动车船大气污染防治”专门一节中，第45条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”

记者采访的多位法学专家认为，向地方政府授权，应对授权条款有所规制，补偿机制更加明确、完善，防止地方保护和部门利益法制化。

专家认为：给地方政府授权大

中国政法大学环境法专家王灿发教授分析认为，这个条款给了地方政府一个很大的权力，政府可以规定哪些车不能在某个区域、时间行驶，比如北京市规定，大卡车白天不能进入五环以内，这就是限制一定的区域；规定哪一天哪个尾号的机动车不能上路行驶；规定一个时间段外地车不能进入某些区域等等。就修订草案第45条来说，这是给政府一个制定规则的权力，属于授权性立法，是对地方政府的立法授权。如果这个条款作为法律正式规定下来，有可能成为地方单双号限行常态化的依据。

长期研究环保法律的北京大学教授汪劲认为，限制公民人身自由和财产权利行使的规则应当由法律进行规定，政府只有在法定条件出现的情况下，才能依照法定条件，根据法律授权采取相应措施。因此，他建议，对相应条款做进一步明确细化。

中国人民大学法学院副教授竺效介绍，提交全国人大常委会审议的修订草案第45条，与之前在国务院法制办公开征求意见阶段的条款有区别，提高了使用这项权限的政府的级别。征求意见稿是授权“县级以上人民政府”，提交全国人大常委会审议的修订草案则修改为“省级人民政府”。法律修改就是兼听各方意见，不断完善的过程。

竺效说，如果是单双号限行，那么草案第45条中“规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间”，这个表述就比较笼统。比如是临时限行还是常态化限行，排放控制是否区分高排放、低排放的排污水平，这两类标准，交叉排列组合，就可以划分出不同类型的限行措施，每种类型的适用条件，以及限行以后相应的补偿措施，都需要有明确的规则。

专家建议：严格设定授权条件细化补偿措施

汪劲认为，草案第45条涉及公民出行和机动车财产权利的行使。要授权地方政府，则应严格设定相应的授权条件，比如当可能发生严重大气污染的时候，或者空气中某些污染物指标达到一定数值，或者即将出现严重大气污染紧急状态时等等，这些严格限定的前置条件不但要有，还要在法条中明确列举出来。

不但要有前置条件，还要有相应的细化补偿措施。竺效说，因为“单双号限行常态化”是对公民合法财产的所有权进行了限制，就需要合理的补偿措施。补偿可以包括多种方式，比如车船使用税等税收的减免，保险费用的调整等。总之，配套措施需要精细化。

“每一种限行的类型、限制条件、补偿与否、如何补偿等都应当在法律条文中予以明确，而且应该由国务院制定配套的规则。做出不同的限行规定和相应的补偿规定，才能够让现在各个地方的各种限行方案有一个更好的法律依据，更加公平合理。”竺效说。

即使是紧急状况，政府行动也应当审慎

修订草案中新增加的第六章“重污染天气应对”中的第72条规定，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制或者禁止部分机动车行使、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工等应急措施。

即使是紧急情况，政府行动也应当审慎。王灿发说，第72条就是立法授权政府可以行使紧急命令权，特别是发生严重大气污染紧急情况时，可以让机动车停止行使、工厂停工等等。给予政府一定的紧急命令权，这是很多国家通行的规则，但是政府紧急命令权一定要具体化，比如规定污染达到什么程度、持续多长时间，都要制定具体的规定进行配套。

北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生认为，根据APEC北京会议之后对减排数据的分析，单双号减排效果，与淘汰国一国二黄标车、老旧车的减排效果等同。北京市下一步将在集中淘汰这些黄标车、老旧车上下功夫，从而达到减排效果。