13年后再起步 电力改革将如何重启

通过推进电价改革，使发电侧和售电侧形成有效竞争，同时放开上网电价和销售电价，以利于形成市场化电价，并理顺上下游价格关系。

停滞13年的电力改革再次起步。记者注意到，今年两会上电力体制改革被多次提及，政府工作报告中提道，“加快电力、油气等体制改革”，并“不失时机加快价格改革”。这是能源领域“体制改革”一词首次进入政府工作报告。对此，发改委主任徐绍史也表示，包括电价与药价改革的重大价格改革措施正处于酝酿过程中，不久即会出台。

据悉，在获得国务院常务会议原则通过后，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》下一步将交由中央全面深化改革领导小组讨论，并在批复后择机发布。这预示着，未来较长一段时间内指导电力改革的纲领性文件将很快尘埃落定。

业内认为，此前电力改革进展缓慢主要受各方利益博弈影响，而从这次电力改革意见中发电侧和售电侧形成有效竞争、放开上网电价和销售电价等表述来看，电力改革市场化路径已经明确，考虑到目前电力增长放缓和煤炭价格低迷，电力改革将不会对电价造成明显冲击。

将放开上网电价和销售电价

据国家能源局副局长王禹民介绍，电力体制改革将重点解决以下问题：要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用;要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置;要支持清洁能源发展，促进能源结构优化;要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本的积极性，促进市场主体多元化;要转变政府职能，进一步简政放权，加强电力统筹规划。

具体的改革措施包括，建立市场化交易体系，区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧形成有效竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用。理顺电价形成机制，逐步放开上网电价和销售电价，把输配电价与发售电价在形成机制上分开。

在众多业内人士看来，与2002年国务院关于电力体制改革的“5号文件”相比，新电改方案略显保守和谨慎，核心思路是输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台独立，加强规划。据了解，国家发改委已经就上述框架内容研究制定了相关配套性文件和试点工作意见，但这仍将经历一个各方角力的过程，这其中的关键在于下一步的具体实施细则和试点工作的推进。

首都经贸大学产业经济研究所所长陈及在接受记者采访时表示，此前电价都是政府定价，无法反映出商品价值和市场供需，不适应市场经济。通过推进电价改革，发电侧和售电侧形成有效竞争，放开上网电价和销售电价，有利于形成市场化电价，理顺上下游价格关系。

改革条件渐趋成熟

电改是一块难啃的“硬骨头”，早在2002年国务院下发《电力体制改革方案》，即“5号文件”，就定下了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电改四大步骤。然而，自“厂网分离”之后，中国遭遇了大面积“电荒”，改革步伐面临停滞。

业内人士透露，电力改革近年来迟迟进展缓慢与利益集团博弈分不开，发电企业和电网企业是电力改革两个主要受影响的群体，电网企业在市场处于垄断地位，通过“统买统卖”可以获得丰厚的利润，因此对改革一直不是很积极，而发电企业则一直想推动电力改革，实现竞价上网，这样就可以根据市场价格波动与煤价实现联动，降低企业亏损。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强则对记者强调，此前电价改革没有取得明显进展，利益集团博弈是一部分，但最重要的是条件还不成熟。

2002年的5号文件不少内容都是借鉴国外的，可操作性比较低，最重要的是此前我国电力需求一直处于较快增长阶段，煤炭价格也不断上涨，这些因素都不利于推进电力改革。

“这次改革并没有再进一步分拆电网，把电网买电、卖电获取购销差价收入的盈利模式改为对电网企业实行总收入监管，强调了电网的通道功能，等于是打通了买卖双方市场，同时将销售侧从电网中分拆出来，为输配电价格、上网电价、销售电价改革打下了基础。”林伯强说。

持有类似观点的还有华北电力大学电气与电子工程学院研究生导师郑重

郑重对此表现出乐观态度：“现在用电量增长较少，但是发电的投入没有变化，煤价也比较低，从这种情况来看，目前是一个很好的改革时间窗口。但从技术层面来看，决定性问题还是利益权衡，从这个角度来看，新一届政府上台以后需要一些经济抓手，国家下决心要控制好国有企业，从整个方向来看，我觉得电力体制改革是大概率事件。从宏观和利益博弈方面来看，目前是一个比较有利于推行电力体制改革的时间窗口。”

上网价格不会推高电价

虽然电力改革意见即将出台，但王禹民同时指出，结合中国国情和电力工业实际，电力市场建设要按照整体设计、分步实施、试点先行、稳妥推进的原则推进。一方面要规范现有各类交易，包括电力大用户直接交易、跨省区电能交易、发电权交易、辅助服务补偿机制等，抓紧修改完善相关市场交易规定和规则，扩大交易规模。另一方面要积极开展能形成有效市场价格信号的交易机制试点，促进建立真正有利于资源优化配置的市场化机制。

华北电力大学教授曾鸣认为，今年年初启动的深圳输配电改革的重要意义在于确定了电网准许收入的新模式。此后，在内蒙古等地的试点以及未来在全国范围内铺开的电改，都将按照该模式进行。

改革尚存忧虑

据记者了解，2014年以来全国电力供应形势较为宽松，全国火电机组平均利用小时数仅为4807个，创下近20年最低纪录。中电联预计，今年电力供应形势将继续保持宽松状态。供应过剩之下，本应是电改受益方的发电集团却担心改革会引发电价“血拼”，使其利益受损。

“任何一项改革都是利益的再调整和游戏规则的重新制定，总有受益的，也总有受损的。在当前电力供应比较宽松甚至过剩的情况下，电力体制改革进一步把发电企业推向了市场，对发电企业的压力更大。如果放开市场竞争的话，首当其冲的是发电企业，对电力价格肯定是有影响的。”全国政协委员、五大发电集团之一的中电投集团总经理陆启洲如此表示，今年中电投的投资总量将比去年下降20%左右。

“电价改革从技术层面来说实施没有问题，但是体制层面没有理顺，技术层面没法实施，因此改革难点仍在于利益的权衡和划分。”郑重表示，从政府的角度来讲，应该有一个竞争机制或者平台，同时引入大的集团，鼓励其他国企进入，形成国企与国企之间的利益均衡，在这种情况下改革才有可能进一步推进。因为只要有超过三家大型企业开展市场竞争，以后就很难再形成垄断的局面。只要打破垄断，电价的下降还是有希望的，但这个前提条件是把体制机制理顺。