东北电改启动艰难

穿着绿马甲的交易员第一次在中国的电力资源配置中扮演关键角色。

2004年1月15日，中国第一个区域电力市场在沈阳市宁波路18号二楼启动模拟运行。在运行中，交易员取代了经贸委，承担起分电的职能。

装修一新的交易大厅中，原国家电监会领导和相关部委代表，以及东北三省一区分管工业的副省长(副主席)、经贸委主任悉数出席。

原国家电监会主席柴松岳在台上讲话，“第一个区域电力市场正式建立，意味着电力市场化改革已经迈出了实质性步伐”。

面对交易大厅满墙跳动的数字，柴松岳对周围的官员说，只有引入竞争机制才能摒弃垄断带来的市场信息不对称的陋习。

台下坐满了近80名来自各省区和各大电力企业的联络员代表，他们开始努力适应市场带来的冲击。相当部分代表乐观估摸，这将是其所处行业的主要运行方式。

这是中国电力工业在市场中的第一次深度试验。2006年，主管部门发文暂停市场运行，转入总结阶段。近十年来，相关部门没有就此发声。

大小监管之争

5号文下发后，电力改革形势已然明朗，焦点集中于设立一个什么样的电力监管机构。

2002年10月31日，电监会组织中国电力监管体制建设研讨会，讨论电力监管机构的框架和权责。这一尚未正式挂牌的机构以公开方式讨论此话题，让职能权力的划分和转移进入公众视野，昭示了其勃勃雄心。

相关方讨论了“大监管”和“小监管”两种方案，两大方案的核心差异在于是否拥有价格监管权。

“大监管”方案是将电力市场、价格、投资、规划、技术、安全及服务质量、环保、普遍服务等全部电力监管职能纳入电监会。这些权力分散在经贸委电力司、计委基础产业司、价格司以及财政部、环保部。多份国外专业机构的研究报告力挺“大监管”方案。

“小监管”方案则仅针对即将面世的电力市场进行监管。主要职责集中在电力市场的培育和对电力市场的监管上，同时参与电力规划、投资、电价的决策及方案的制定并监督实施。

国家电力公司一位代表赞成小监管，也就是只管“电力交易市场”的方案。他的话确切地说就是只管竞价上网，五号文赋予电监会的职能就是监管电力交易市场。这种观点在当时获得了更多支持。

与会的中编办代表说：“中央的意思是权责一致，重要的不是电监会要什么职能，而是你准备负什么责，然后根据你的责任来分配你的职能。”

激烈讨论后，最终上报中央的为“小监管”方案。2003年2月24日，电监会“三定”方案获国务院批准。核心职能为，拟定国家电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案；监管电力市场运行，监管输电、供电和非竞争性发电业务。

其他方面，包括投资、价格、规划等，都保留在国家计委，即后来的国家发改委，由国家计委、国家经贸委和国家体改办重组而成的国家发改委，是最重要的综合宏观部门。

在很多国家，相关政府部门与监管机构一起参与电价监管方法的确定，但只要建立了专责的电力监管机构，具体的电价监管决策通常由监管机构负责。不过，在中国，电价通常被认为是宏观经济调控的范畴。国家发改委承担着中国政府对综合经济规划管理的职能，电价是重要工具。

在此国情下，一场没有放开价格管制的市场化改革就此开始。

改革？发展？

2002年11月21日，国务院正式任命原浙江省省长柴松岳为电监会主席，三位副主席则分别由邵秉仁、宋密、史玉波出任。

柴松岳担任浙江省省长时大力支持浙江省级电力市场改革试点，备受国务院领导赞许。史玉波此前担任经贸委电力司司长，在其任上推进了六省市的省级电力市场试点改革。宋密2000年调任中国建设银行(6.19, 0.00, 0.00%)前为国家计委基础产业司司长，负责电力行业规划和项目审批，并参与了本世纪第一轮电力改革的专题调研。

电监会下设7个职能部门，分别履行国务院授权的有关职能，其中主要的几大部门分别是政策法规部(电力体制改革办公室)、市场监管部、输电监管部、供电监管部、价格与财务监管部(稽查局)等。这些部门的骨干多出自原国家电力公司、国家经贸委电力司及国家计委基础产业司。

5号文将强化区域作为中国电力工业的重要路径，要求设立区域公司，建设区域市场。如何建立区域市场，便成了电监会组建以后党组会和主席办公会的主要议题之一。

不过，部分出身电力行业的电监会官员坚持认为，现阶段没有必要急于在电力行业形成实质性的竞争，一旦开始竞价，将无助于电力行业发展，无助于保证需求的供给。

电力行业此时最主要的任务依然是保证供给，而不是竞争。这一观点在当时业界的高管中，包括电网企业和发电企业，都颇有市场。

尽管认识不一，“虽然没想得太明白，但是如果没建立市场，那么电监会就没有存在的意义。”原国家电监会的一位亲历者回忆说。

初定东北

电监会正式挂牌前，党组会决定由副主席宋密、史玉波分别带队调研，选择区域电力市场的试点。

一位熟悉东北情况的中层建言宋密，要搞区域电力市场，东北是合适的选择。与其他区域不同，东北区域历史上长期是一张统一的电网。

1948年，东北地区就已成立东北电管局，后改组为东北电力集团，电力系统生产、调度实行高度集中的区域化管理，即统一管理、统一规划、统一建设、统一运行。

党组会后，宋密很快带队前往辽宁和黑龙江。在东北电网中，辽宁和黑龙江分处两端，辽宁是负荷中心，黑龙江则是煤炭大省，外送电能力强。依托黑龙江的煤炭资源和坑口电站，东北区域电力整体富余，甚至过剩。

从东北全区的角度看，2002年最大用电负荷为2403万千瓦，仅为全网装机的六成左右。按照备用容量17%，负荷每年增长5%测算，东北现有装机可以满足6年之内的高峰需求。这也是国内几大电网中供需环境最宽松的地区。

随行调研的官员深受鼓舞，在其后的调研报告中称，“经济理论和世界各国电力体制改革的实践证明，电力供应相对充裕是引入发电侧竞争机制的必要条件之一”。

东北区域的另一有利条件为省间电价差异小。当时辽宁、吉林和黑龙江的平均销售电价分别为0.410元/每千瓦时、0.416元/千瓦时、0.412元/千瓦时，最高与最低之间仅差6厘钱。“历史上，东北是三省平衡，终端电价则是各省不一致的。”华北电力大学教授曾鸣说。

调研组认为，建立区域市场的电价条件居全国各大电网之首。电价差异小说明区域内各省电价承受力、对电力的引导力是相当的。

三省之外的蒙东地区电力销售价格为0.3584元/千瓦时，与三省差距很大。但蒙东的用电量占比不到全网的4%。调研组认为对全局影响不大。为了照顾蒙东的既有利益，支持蒙东发展，在改革初期，可以设立一个独立的售电价格区。

另一个原因没有被写在纸面上。

“我们当时清楚，东北的干部比较听中央话，中央定下来的事，他们一般愿意听，愿意去做。中央怎么说，地方就怎么做，这也是历史上东北出干部比较多的原因之一。”一位亲历者回忆。

决心已下

从1999年起，原国家电力公司试行分省核算改革。这一变化对此后中国电力工业发展改革影响深远。

分省核算后，不管新老大小，各省都优先调用本省的电厂，于是本省就没有动力和意愿去消纳外省的富余电力。这种制度安排客观上造成了地方保护主义省间壁垒，违背了一次能源(煤炭)、运输、水资源等自然条件和二次能源(电力)之间的配备规律，也有悖于电力资源在更大范围内优化配置的经济学准则。正是这种分省消纳的安排，导致了“二滩弃水”事件走到了国家电力公司无法掌控的局面。

此时，东北区域的省间壁垒同样急需打破。

黑龙江省是中国重要的能源基地，东部地区的鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河都是著名的煤炭产区。1999年以前，东北电网统一管理、统一核算，“七五”至“八五”期间，根据国家变输煤为输电的能源战略，在黑龙江省东部地区相继建设了双鸭山、鹤岗、七台河等一系列大型坑口电站，全省投产了300多万千瓦的火电机组，使黑龙江省的电力供应迅速增加。“八五”期间，黑龙江省可向吉林、辽宁两省输电，高峰时黑龙江省每年南送电量近15亿千瓦时。

但在“九五”期间，东北地区经济低迷，企业经营步履维艰，导致用电需求不足。特别是从1999年起东北三省分省核算后，各省电量自行消化，黑龙江省不但不能南送电量，相反每年要按计划指标接受电量10亿千瓦时以上。

这同时也是电力行业另一场改革——集资办电留下的后遗症。集资办电曾经极大地推动了中国的电源建设，在缺电年代，各省都愿意出资参与电厂建设，以求在电量分配中占据更大份额，保证工业生产。而在电力富余时期，问题开始显现。

需要黑龙江接收电量的这些电厂均为东北三省共同投资建设，其电量要按投资比例分回本省销售。这进一步加大了黑龙江省电力市场的供求矛盾。

电量按计划分配同样备受诟病。

原有的发电量计划基本上是各省电力局采取计划分配体制，有明显的不公平甚至保护落后的弊端。在电力供应相对过剩的情况下，国有独资机组的利用小时明显高于其他投资方机组；缺电时期建设的外商投资机组的上网电价和上网电量在合同里一签就是十几年，甚至几十年不变，而其他投资方的机组的电价和上网电量都可以随意调整；一些地区出于地方保护主义，宁可让煤耗高、效率低下、污染严重的小机组发电，也不要其他的优质、低价电。

蒙东地区的主要电厂由国电东北公司直接经营，由于东北公司掌握着跨区送电的调度权，因此，即使在电力市场很不景气的形势下，2001年蒙东地区主要电厂的发电设备利用小时均超过5000小时，最高的达到6653小时。

“这类问题，只有在统一区域市场的前提下才有可能得到解决。”电监会在报告中写到。

另一个有利条件是，业已确定的发电资产重组方案，在一定程度上排除了东北地区建立省内电力市场的可能性。根据方案，华电集团在黑龙江省内拥有全资和控股电厂573万千瓦，约占该省发电装机总容量的52%；大唐集团在吉林省发电市场上拥有超过20%的全资和控股电厂。在这种结构下，如果电力市场以省为界，很难推行竞争机制。

尽管如此，东北电网的网架依然不能满足建立充分区域电力市场的要求。

东北电网的部分设备老化，安全稳定水平不高。其跨省输电主要通道能力不足。东北与华北联网后，黑龙江电网向吉林方向的外送能力由150万千伏安减至90万千伏安，无法满足应有的电力交换需要。

要解决网架薄弱问题，必须加大电网投入，但在不景气的东北电力市场，资金筹措困难。

除了电网，其电源结构也相对复杂，既有全国共性的“大小、新旧、水火风共存”的问题，还有热电等特殊的电源种类。

选定什么样的市场模式才能保证充分竞争、体现产业政策倾斜，又兼顾各类电源的特点和历史情况，防止出现太大震动，难度极大。刚成立的电监会对此缺乏研究和资料，而各方提供的材料有时甚至自相矛盾。

东北归来，电监会还对电价管理权有了更深的体会。其报告里直言，没有一定的电价管理权，国家电监会将很难承担起电力体制改革的重任。电价管理是推动改革的基本手段，是防范改革风险的主要工具，也将是体现改革成果的重要载体。

不过此时，电价管理权已经尘埃落定。摆在电监会面前唯一的选择就是继续推进建立市场。

调研组建议，以当时国电东北公司提出的草案为基础，抓紧设计东北全面改革的具体方案。

2002年国发5号文下发后，国电东北公司即与清华大学团队合作，提出了东北区域电力市场的草案。被“削藩”数年后，这一区域公司渴望通过建立区域电力市场让其重回系统的中心位置。

2003年2月，电监会决定，选择东北作为区域电力市场的试点。2003年，电监会的第一次主席办公会议明确当前要抓紧的第一项工作即为，继续抓好东北、华东区域电力市场等试点工作。

决心已下。

说服辽宁

“如果说集资办电是一次电力投资主体多元化的变革，那么建立区域电力市场则是电力行业管理体制的深刻变革。”原电监会一位官员说，“市场提供了一种新的负荷和电量分配机制，这在中国电力工业史上具有革命性意义。”

但与任何改革一样，随之而来的必定是利益的调整。

在此前“省为实体”的格局中，省级政府拥有极大的电力管理权限，在认识上，他们很难接受为何要建立统一的区域市场。

辽宁是东北的负荷中心。按照此前分析，一旦建立东北区域市场，将实现“北电南送”，黑龙江的电量涌入辽宁，将会挤压本地电厂的发电空间。发电量的增加或减少，将会直接导致本地的税收变化，对省政府而言，这是很不愿意看到的局面——改革会影响本省的财政收入。“省政府最关心的指标就是GDP和税收。”曾任职东北某省经委的一位官员说。

辽宁省担心，“建立东北区域电力市场，最终形成用电市场靠辽宁拉动，发电市场被北部两省削弱和抢占的局面，同时辽宁省发电企业用煤主要来自省内，也将造成省内用煤量下降，对煤炭企业带来冲击。”

“在这种变革中，第一步就是争取省级政府的支持，决不能把省政府摆在对立面。”前述电监会官员说。

宋密团队因此希望尽快取得辽宁省政府领导的支持。在一次调研后，时任省长接待了调研组一行。“宋密是老计委，长期负责重点建设和基本建设项目的审批，放在以前，省长都要排队来见她。因为这样的工作关系，和省政府领导接触很多。”随行的另外一位电监会官员也曾与时任辽宁省省长共职中办、国办的秘书局。

此次交流最重要的成果是获得了时任省长的表态支持。这一表态令此后的座谈和研究进入了技术性讨论环节，而没有继续纠缠于是否需要，或者区域模式与省级市场之间的优劣。

辽宁省提出“适当增加辽宁省内机组的基本合约量”也得到电监会的认可。黑龙江和蒙东电量的流入确实会导致辽宁省本地电厂少发电量，电监会和东北电网可以通过在东北电网送华北电网电量分配中倾斜辽宁的电厂，作为部分补偿。

面对辽宁省官员对输电通道能力的疑惑，熟悉东北电网网架的一位官员当即提出可以经绥中电厂接华北电网，增加辽宁送华北的通道能力。

此次交流中，电监会一位处长还补充说，东北全区的电量均在沈阳进行交易，而且随着市场建设的推进，还会衍生出其他交易品种，无论短期还是长期，这对辽宁当地增加税收是极大的利好。

“如果能弥补部分损失，还可带来长期的收益，这至少减少了辽宁对区域市场的抵触和排斥。”一位亲历者回忆。

争取电力处

然而抵触依然无处不在。从省政府的角度看，建设区域电力市场后，省里不知道利益重新分配之后会对省里形成哪些冲击。“面对变化，如果他看不清，只有回避或者反对”，东北某省经委电力处处长直言，“所以省里实际上趋向于搞省级市场，这是必然的。”

在与省政府座谈时，辽宁省和黑龙江省经贸委均对省级市场抱有期待，强烈要求在各省单独设立电力交易中心。

在一次座谈中，吉林省有关部门代表说，支持市场化改革，支持电力市场建设，但是不一定非要区域市场，省级市场试点几年下来，效果很不错，建议电监会多研究和借鉴省级市场经验。

此前的东北三省均进行省级市场试点，市场试点收入均由各省的经贸委负责安排给辖区内的国有企业。一旦实行区域市场，竞价带来的福利分配则不可控。

在辽宁沈阳召开的一次座谈会上，地方政府方面一一谈了各种困难，电监会的与会者总结时回应称，大家都谈了很好的意见，虽然面临一些困难，但是市场是一定要建立的，感谢各位对建立市场的支持。

“省政府也明白，中央决定要做，省里挡不住，也不应该挡。”这位官员说。

辽宁省政府提出：一、省电力公司继续作为一级法人，而非区域电网公司的分公司；二、在辽宁沈阳设置省级电力交易中心；三、竞争力度不能过大；四、不能因为搞市场导致电价上涨。

这四个问题其实也是所有市场主体最关心的：区域公司与省级公司的关系、交易中心的层级、竞争的烈度、竞争的后果。

省级电力公司是区域公司的子公司还是分公司，这一点至关重要。省级电力公司在电力系统中的位置尤为重要，其与省级政府关系密切，或多或少承担了地方政府管电的职能，大如交叉补贴分配、电力规划，小如收取政府基金等。

电网公司在发展建设中也必须紧紧依靠地方政府的支持，因此区域公司和省公司都倾向于省公司作为区域公司的子公司。这样不仅有利于电网公司各项工作获得所在地方政府的支持，更可以加强省一级公司的责权利意识，有利于改革的推进。

电监会先在网省公司关系上作了让步，同意三省电力公司与区域电网公司的关系为母子公司关系，区域公司为省公司的出资人，即区域公司为国家电网[微博]公司的子公司，省公司为区域公司的子公司。这一方案得到省政府、经贸委以及省电力公司的赞同，国电东北公司也表示接受。

对于省级交易中心，观点则依然完全对立。

统一的区域市场的建立意味着各省统一在东北区域电力市场交易中心进行交易和结算，实行区域优化调度。

辽宁省代表坚持设立省级交易中心，其目的在于希望绝大部分电量在本省发出和消纳。省内可以就地平衡是最优选择，不足或剩余部分由区域进行调节分配是最具效率的配置。电监会代表则回应称，建立区域市场与就地平衡优先并不冲突。

辽宁经贸委提出，建立电力市场有助于政府职能转变，省级市场同样也能做到这一点。

电监会后来提出了一个折中方案，不设省级电力交易市场，但可设省级结算机构，实行区域统一交易、调度，分级结算。东北电网公司对这一方案没有异议。不过省政府还是坚持设立省级交易中心。

吉林、黑龙江两省的诉求与辽宁大体一致。与辽宁略有不同的是，电量不太可能从辽宁逆流至吉、黑两省，当地发电企业的电量不会因此减少。

在省一级政府中，主导电力运行管理的职能部门为经贸委，其内设电力处，电力处处长在一省内是“数得上的炙手可热的处级职位”。

出身经委系统的电监会官员明白，要争取省级政府对区域市场的认同，就要在基本保障该省利益的前提下努力做好省政府的工作，做好省长的工作就得先做好省经贸委的工作，做好省经贸委的工作，首先得做好经贸委电力处处长的工作。

“电力处的官员通常都是懂电力的技术官僚，亦能理解电力改革的意义。”一位亲历者说。

电监会派出专司东北市场的一位官员曾任职国家经贸委电力司，是各省电力处的上级领导。曾经的共事者再度相聚，为他们的互相理解和配合提供了极大的便利。

对于三省电力处处长来说，建立区域市场还有一个潜在的利好。

此时国家电监会正在紧锣密鼓地筹划建立区域监管机构，这是构建东北区域电力市场的关键问题之一。电监会政策法规部的意见初定为，电力监管机构应该跟着电力市场，跟电力交易中心走，在东北电网公司驻地沈阳设立东北区域电力监管机构，管辖辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古东部地区，履行所辖区域电力监管和电力行政执法职责。各方也达成倾向性意见，区域电力监管机构的设立应由国家电监会会同东北电网公司和各省政府共同组建。多方数次交流形成的意见是，这一区域监管机构的领导班子将设三员副职，级别为副厅级，具体人选由电监会会商各省政府拟定。

曾任职电力处，后任电监会的一位官员把当时的微妙之处说得更加明白，“电监会当中很多人原来也都是经委体系，我们也是这个体系。他们的位置虽然有所转变，但是对我们来说只是换条船坐而已，自然他们很容易取得我们的支持。”

“我是省政府推荐来参与区域市场建设，我也算是代表省里的利益，然后平衡区域和省之间的利益。政府知道有人代表其利益，就会减少对立情绪。”后来任职东北电监局的一位官员说。

“电力处处长都是业务干部，深刻理解5号文精神，也明白电力改革的趋势，他们的工作比较容易做通。越过这层障碍后，电力处处长就会比较积极地向经贸委主任分析和解释，经贸委主任也会把这一信息和理念传递给分管副省长。”这位亲历者忆述，“事非经过不知难，如果不这样，仅仅是这点就可能导致市场无法向前迈进。”

省公司疑虑

保住子公司地位后，省级电力公司最关心的是，是否设立省级交易中心。在这一点上，省级电力公司与省级政府的诉求高度契合，相互支持。

按照5号文对区域电网的论述，以及各方形成的初步共识，此时电网的形势已经发生微妙的变化。东北电网公司重新成为省级电力公司的出资人，省公司则由国家电力公司直接管理的子公司调整为区域电网公司的子公司。这一安排意味着，省级电力公司领导班子由区域公司领导，领导班子的副职由区域公司直接任命。

曾任职东北电监局的一位官员说：“当时担任东北电网公司总经理的是刘忱，他在这方面做得非常好，已经开始在东北区域内挑选、考察干部了。”刘忱调任东北电监局前曾担任国家电力公司总经理助理、人力资源部主任。

“在区域公司地位明确后，刘忱和东北电网公司就有了干部管理权。要调动资源，干部管理权才是指挥棒。”一位亲历者感叹说，“要推动改革，主政者就要赋予主事者一定的权限。没有权限就没有抓手，手握着一份文件，是没多大作用的。”

但之下仍然充满了不理解，不支持，不认同。

在一次由电监会领导主持的座谈会上，一家省级电力公司分管市场营销的副总说：“我是反对的，如果领导坚持要这么做，那么我始终保留我的不同意见。”

谈及这段往事时，这位副总说：“当政府决心要做一件事的时候，他们一定要做成的。那次座谈会上，大家都反对交易机构的设置安排，但政府官员结束作总结时还是会说，大家都关心区域市场，支持区域市场。”

事实上，这一分歧始终没有较彻底地消除。

回到电监会立场上，他们已经就此做了大量工作，也作了相当的妥协与让步。此时，时间紧迫，进度逼人，“只能边上路边解决问题”，一位官员说：“成立电监会的目的就是要搞市场，电监会的职责就是要培育市场，建立市场。一个正部级政府机构怎么可以容忍成立了两三年，一点动静都没有啊。”

在一次讲话中，作为平台组织方的东北电网公司负责人坦言，“东北区域电力市场试点仍存在不少阻力和难点问题，我们一些领导同志的观念还未完全转变到用市场机制配置资源的共识上来。”

在三省电网的高管和官员的观念里，1999年的改革把东北公司设置为国家电力公司的分公司，省公司设置为国家电力公司的分公司，调度方式则是东北公司负责联络线关口调度，各省公司负责本省电力平衡调度。而本次改革则将东北公司设为国家电网的子公司，建立区域电力调度交易机构，不设省级电力交易机构，调度和结算方式又回到了1999年以前的统一调度、统一核算的模式。他们认为，目前改革模式又回到从前的管理体制，整个电力改革似乎是一种计划经济体制的“倒退”。

电监会官员则努力解释，“电力市场下竞争发电的统一调度和计划经济体制中的统一调度有着本质的区别”。

“虽然我们做了大量的宣传和协调工作，但是有关方面的认识仍然不尽相同。”电监会一位官员说。

电企的顾虑

对于竞争带来的后果，电力企业更是心事重重。

1999年东北电网管理体制改革后，辽吉黑三省建立了试点运行的省级发电市场，按照年度总计划电量的很少部分分离出来作为竞价电量，有的省份为10%。按日计算比例分解成为每日竞价量，然后省公司管辖的火电厂在其省级发电市场运营系统上竞拍上网日电量。竞得日电量与日计划电量之和后按照每日96点曲线分解，即为电厂每日96点发电计划曲线。省间交易电量以及东北分公司的直属机组没进入发电市场。

由于竞价比例不大，不足年计划电量的10%，对于电厂或者电网来说并没有带来明显效益，因此，电力企业参与的积极性不高。

但在地方政府看来，省级市场试点效果颇为不错。曾任某省电力处处长的官员说，原因是省政府从市场获得收益，把这部分收益转移到其他亏损的省属国有企业中，减轻了省政府的财政负担。

“平心而论，那种情况搞出来的市场，降价很容易做到，其实是由中央所有的电力企业‘输血’给一些利润亏损的地方所属国有企业。”这位官员评价说。

与地方政府的判断相反，经过近两年的试运行，2000年上半年由原国家经贸委、国家计委联合组成的“厂网分开、竞价上网试点工作小组”经过详细调查后认为，试点“没能取得令人满意的效果，也没有取得可以在其他省份推广的成功经验”。

他们的研究报告将试点失败的原因归结为以下三点：

第一，厂网公司没有在产权关系上彻底分开，各省市电力公司既有电网公司又有发电公司，在与独立发电企业共同竞价上网的过程中，很难在制度上做到公平、公正、公开。

第二，试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例，具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时，又会处于不利的竞争地位。还有，地方政府过去对一些外商投资电厂电价及投资回报率承诺等问题，导致市场参与的积极性大打折扣。

第三，由于没有实现真正意义上的“政企分开”，撤销省市一级电力局的工作进展缓慢，因而难以建立规范的市场竞争秩序。

中央主管部门判定的试点改革失败导致了电力主导权的转移。中央提出电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位组成电力体制改革协调领导小组负责”。

2001年底，国家计委主导进行了电力体制改革的筹划工作，并领导进行了大刀阔斧的电力市场化改革——拆分国家电力公司。

厂网分开后的电网企业和发电企业则对可能真正面临竞争的市场失去底气。

三省电力公司对区域市场疑虑首先是对盈利的担忧。三省公司均预测2003年以后会发生亏损。主要理由包括：一是此时的盈利水平很低，受东北经济不景气的影响，判断近期电力需求也不会有大的改观。其二，城乡农网改造导致财务成本加大。其三，电厂投资收益从网公司划出，减少了收入，输配电价占比太低。因此，他们强烈要求适当提高销售电价或从竞价收入中弥补。

此时，“东北现象”开始被讨论。随着计划经济体制下的矛盾显现，东北国有企业大批停产、半停产，大批职工下岗失业。

东北经济的龙头辽宁2001年全省国有企业的平均资产负债率超过80%，经营困难，用电负荷持续低迷，东北整体富余40%左右的装机。

与此同时，东北三省电力公司开始了大规模的城乡电网改造，这是国务院领导要求启动“两改一同价”的重点工程。但实施电网改造工程后，未能带动用电需求增长，电力销售增长不多，无法弥补巨额的债务负担，省级公司的财务成本加大。

发电企业则认为，当时的电价水平已经很低，如果竞争过度，势必引起上网电价大幅度下降，那么发电企业将很难生存。而电监会则认为辽吉黑三省综合电价并不低，还有部分下降空间。

市场竞争还会衍生其他潜在问题。这些不应该由市场来解决，却是地方政府的心头痛。一些新老机组害怕面对市场。黑龙江省经贸委的一位人士说，地方电厂、自备电厂等约占全省电力装机容量的40%，对吸纳就业、对社会稳定功不可没。在此前的政府发用电分配计划中，政府不能不照顾老、小机组。

局面迟迟没有突破。宋密表示：“地域经济发展和电力发展的不平衡性，决定了人们对电力改革的出发点和角度不同，利益取向和人们在社会生活中承担的责任和义务也决定了人们对改革的认识不同，电网自然垄断的特性也削弱了人们对电力体制改革的信心，对此，我能够理解。但，理解不是赞同。”

她在多个场合强调：“认识的不同，理解的差异，不能影响东北区域电力市场改革试点的进程”，“事关电力行业百年大计的电力体制改革，不可能因为个别地方的地方利益与个别企业的历史包袱而停滞不前。”

多轮座谈交流后，各省政府终于表示同意支持启动区域市场。这一点来之不易。弥足珍贵的共识之下，还有一个依然巨大的分歧。省级政府依然希望在本省设立省级电力交易中心，区域市场与省级市场共存、互补。电监会则坚持建立区域电力市场的原则，不设省级市场，不设省级电力交易中心。

僵持不下时，电监会官员强调，启动市场才是硬道理。

电监会官员坚信，随着东北市场的深入和完善，随着更大范围内优化配置资源的实现，大家都能从发展中获益或得到补偿，从做大的电力市场的蛋糕中，分享改革的红利。