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新常态下PPP如何影响经济发展

2016-05-23 08:59:39 中国财经报   作者: 连瑜斌  

政府和社会资本合作(PPP)是中国经济发展新常态下的创新产物,它的兴起和被广泛运用,是政府职能从大到小、市场作用从小到大的转变,是中国社会治理体系转型的需要,是对传统投资建设模式的改革。同时,也是解决经济社会发展中政府在基础设施及公共服务领域遇到的诸多矛盾的良方,比如,项目的设计施工和投资运维等方面缺乏第三方的客观评估和监督,在项目建设中出现投资超概算、变更规划、效率低下等。

管理好PPP财政承诺,减少PPP项目对财政的影响

政府对PPP项目的支持不同,就会形成不同类型的财政承诺,除了需要承担已纳入PPP合同的显性财政承诺外,还要承担一些隐性负债。比如,政府在项目全生命周期内提供固定、持续的补贴或者政府按照每单位服务或每服务一个用户给予费用补贴;承担有助于项目的配套工程;由于道德义务或者公众期望而产生的非合同责任,政府提前终止合同补偿社会资本后,还需要确保持续提供公共服务,或者结束公共服务,将设施用于其他目的或拆除等。

准确识别项目,发现真实成本。传统的项目在开始的时候,预算往往被忽略,在真实成本出现前发生大量的沉淀,而PPP则需要项目开始前就把全生命周期的成本估算出来,做好“物有所值评价”是选择项目、确定项目最主要的一环,只有能更好地实现“物有所值”才能采用PPP。

评估财政风险,确保有效竞争。在政府不能清晰认识和应对财政风险时,社会资本就会把赌注押在中标后可以影响政府未来的决策,或者认为中标后已经没有竞争对手可以与政府重新谈判,那么,具有竞争性和透明度的采购程序就会形同虚设,优胜劣汰也无从谈起。

合理安排预算,提高政府信誉。建立清晰的预算机制,将财政承诺的预算和支付纳入到政府对PPP管理政策体系中,确保按时支付直接负债和或有负债,增加政府在合同体系中的信誉,而非单独处理每个PPP项目,减少社会资本认为的政府存在支付风险。

投融资进入新时代,政府债务风险逐渐回稳

PPP模式能够通过多种融资方式筹集资金,与传统的融资平台相比,最大的变化在于可以用股权或债权直接融资,如果再加上政府性债券,政府的投融资将进入多元化。

政社合营迈入新时代。政府和社会资本合资建立PPP项目公司,以社会资本为主,政府投资为辅,对具有相对稳定现金流的经营性和准经营性的PPP项目公司,可以项目信用为支撑,通过资产证券化等形式进行融资,而政府只需要对这些项目进行前期的投入。

“新融资平台”或将诞生。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确要求“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,传统的融资平台退出舞台,但是政府巨大的资金需求依然存在。目前,只有通过举借政府性债券和PPP模式债务来弥补巨大的资金需求,同时受政府性债券限额的约束,依靠PPP模式下的经营主体来缓减投融资压力显得更为重要。

地方政府债务风险降低。PPP模式的运用将促进地方政府举债规范化,倒逼政府维持自身信用程度,以较高的信用度作为PPP融资的条件,同时,财政补贴和合同义务将纳入预算,从而提高地方债务的公开和透明化程度。

界定支出范围,在供给机制上创新

PPP连接了政府在融资、管理、治理等多方面逻辑关系,帮助政府转变职能提供更好的供给服务,厘清政府与市场的权责,发挥“大市场”的有效供应。

推进机制上的创新建设。PPP作为供给侧改革的创新,充分体现了依法、平等,引入社会资本帮助解决当前需要解决的困难,减轻政府当年支出压力,平滑财政中长期规划,推进政府在管理机制上创新,努力打造政府的契约精神,为构建现代化的管理机制和现代化财政赢得时间,奠定基础。

市场与政府的合理配置。PPP机制下,政府可以更专注于优化政策规划,从全局的高度有效对冲经济发展中带来的风险;社会资本可以更专注于操作环节给自己的实惠;第三方专业机构可以更专注于在设计、财务、法律等具体事务方面的优势来降低风险,这些方面的结合就是老百姓的受益增加。

合理有效化解公共风险。任何一个公共项目、任何一个公共领域都会存在风险,由于市场本身不能化解公共风险,只有通过政府来管理和化解公共项目及公共领域产生的风险,合理管理风险才是政府的职责,随着社会资本在供给基础设施和公共产品中的优势和影响力,政府的作用将会逐步被替代,推广运用PPP也是为了消除公共风险进行的制度安排。

PPP项目不同于一般的商业性项目,具有较强的政策导向,涉及城建、交通、水利、环保、农业、林业、科技、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,过去在公共服务领域是政府应该做的事情自己在做,现在通过体制机制的创新、开放市场鼓励社会资本来做,或者是政府和社会资本合作一起来做。在推进供给侧改革中,在推广运用PPP模式的浪潮中,只有更新理念、与时俱进,才会全心全意为社会提供好的公共产品和优质便捷的服务。




责任编辑: 吴昊

标签: PPP项目 环保PPP

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