空气质量改善效果不佳 京津冀治霾目标需协同

年关将至，雾霾在华北大地再次登场。

1月22日，中国环境监测总站发布预测信息称，春节前夕华北地区将再度遭遇重污染天气，24—26日，河北中南部及其邻近区域可能出现重度污染，影响地区可能包括河北、河南等省的大部分城市。1月23日12时，郑州发布了雾霾橙色预警，启动Ⅱ级响应。

对于生活在京津冀地区的人们而言，近几年，一到冬天，雾霾总是挥之不去。今年1月初，一场持续近一周的“跨年霾”席卷了华北大部分地区，京津冀三地概莫能外。

雾霾治理的复杂与艰巨也日益凸显。京津冀及周边6省市国土面积只占7.2%，却消耗了全国33%的煤炭，单位国土面积排放强度约是全国平均水平的4倍，燃煤机组占全国的27%，机动车保有量占全国的28%，还有大量排放挥发性有机物、氮氧化物的化工产业。

更大的压力还在于，京津冀三地发展不平衡，环境治理水平也参差不齐，三地整体治霾的效果在一定意义上打了折扣。2017年是“大气国十条”的收官之年，新的一年京津冀地区该如何实施治霾？能否完成既定目标，实现京津冀雾霾协同联动治理？

PM2.5年均浓度逐年下降，为何大家感受不到

每到雾霾天气，范心怡就不愿出门上班，因为单位没有安装新风系统。这个“北漂女青年”原本最期待每周五晚上的综艺节目，但在去年末今年初的“跨年霾”中，她最期待的事情变成了西北风。

这并不是调侃。过去很长一段时间，一到冬季重度雾霾天气，京津冀地区的许多人就在“等风来”，希望强劲的西北风能吹走地表的雾霾。而在十几年前，这股西北风给北京等地带来的可能还是沙尘暴。

西北风俨然成了不少人眼中的“救星”。中国人民大学首都发展与战略研究院发布的《京津冀雾霾治理政策评估报告》(以下简称《报告》)指出，2013——2016年京津冀地区PM2.5年均浓度明显下降，但很大程度上靠“天帮忙”，“人努力”的效果并不显著。

作为一个生活在京津冀的居民，范心怡的感受是这两年的空气污染程度似乎加深了。“今年年初那次大雾霾持续那么久，而且那么严重，我身边都有朋友想辞职回家了。”

但实际上，“大气国十条”实施以来，京津冀地区PM2.5年均浓度等污染指标确实降下来了。中国清洁空气联盟(CAAC)自2015年起就持续发布《中国空气质量管理评估报告》，其中不仅有对各省市空气质量监测数据的分析，还包括对卫星反演数据的分析，其结果都印证了这个结论——空气年均质量确实在好转。

既然PM2.5年均浓度在逐年下降，为何许多人仍感觉空气质量不佳？中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴解释，这种看似矛盾的情况一方面是因为公众对快速解决雾霾污染问题有强烈预期，但改善的进程没预期那么快；另一方面是因为，北方城市冬季空气污染确实改善程度有限，今年冬季有些地方的空气质量甚至比往年还恶化。

“这里面有气象的因素，也有冬季取暖消耗燃料，特别是散煤的使用等原因，确实需要特别关注。”解洪兴说。

在发布上述《报告》的研讨会上，北京大学国家发展研究院教授徐晋涛认为，从过去多年的经验来看，京津冀地区治理雾霾不能说没有努力，也不能说政府不够重视，但治霾效果公众感受不明显，可能是因为努力了但方法不太对，“这里面有很大的政策改进空间”。

《报告》提出，重污染天气的出现频率是公众可以直接感知、也是公众更加关注的环境质量指标。随着PM2.5年均浓度下降，重污染天气出现频率也会降低，但重污染天气出现频率和PM2.5年均浓度之间并非线性的对应关系。也就是说，PM2.5年均浓度下降，并不意味着重污染天气出现的天数一定减少。

《报告》发布人、中国人民大学首都发展研究院研究员石敏俊教授认为，降低PM2.5年均浓度仍然可以作为雾霾治理的政策目标，但雾霾治理的政策重点应转向如何减少重污染天气的出现频率，尤其是冬季静稳天气条件下的污染物排放控制。

京津冀治霾目标需协同

除治霾政策应转变之外，《报告》还建议考虑调整雾霾治理的政策目标，把PM2.5年均浓度70μg/m³作为京津冀地区雾霾治理的过渡目标，PM2.5年均浓度达到60μg/m³，可以作为中远期目标。

据测算，如果以PM2.5年均浓度70μg/m³，作为过渡目标，京津冀地区需要减少约57%的大气污染物排放量，相比于之前的大气污染物排放量减排63%的计划，北京市的减排压力将大大减小。

据石敏俊介绍，《报告》曾通过数据模型测算，如果要达到“大气国十条”的既定目标，北京市需要把污染物减排率从63%提高到78%，雾霾治理的边际成本将越来越高。此外，京津冀三地治霾政策需要协同配合，目标协同就是一个重要方向。

事实上，京津冀地区的治霾挑战各有不同。

今年的天津市政府工作报告中说，2016年PM2.5年均浓度降幅好于去年，完成国家“大气十条”目标任务。而去年北京PM2.5年均浓度为73μg/m³，虽然已经是近年来降幅最大的一年，但离“大气国十条”设定的目标还很远。河北的张家口、承德、秦皇岛等地则因气象条件利于疏散，污染物排放量少，治霾压力不大。河北中南部的邯郸、石家庄、保定等地属于气象条件不易于扩散的地区，污染物排放量高，PM2.5年均浓度超过11μg/m³，治霾难度较大。

考虑到京津冀三地的发展水平不一样，治霾的能力和挑战也不一样，石敏俊认为京津冀地区应该在治霾目标上协同配合。“大气污染是可以区域间传输的，如果有一个区域拖后很多的话，就会影响周边区域的目标达成。因此京津冀地区在治理好本地的空气污染的基础上，还要关注区域间的污染物传输。”

由清华大学环境学院、中国清洁空气联盟、能源基金会发布的CAAC政策报告《京津冀能否实现2017年PM2.5改善目标？》(以下简称“《政策报告》”)也提出，区域联合减排有助区域空气质量改善。京津冀周边减排目标的实现，将使得京津冀区域的PM2.5浓度下降约3%。如果京津冀周边区域(如山东、山西、内蒙)不能达到“大气国十条”规定的减排目标，京津冀区域空气改善将更困难。

《政策报告》还建议，京津冀各地(包括区县、地级市)尽快建立更符合本地情况的更精细化的污染源排放清单，并在此基础上开展空气质量达标规划工作，对污染减排措施进行量化分析，应用空气质量模型分析现有的措施能否达到本地2017年空气质量改善目标，同时对下一步如何实现空气质量国家标准进行分析并制定策略。

解洪兴认为，由于京津冀地区各省市之间的空气污染传输影响非常高，基本处于一个空气质量区，因此在治霾过程中首先要避免污染源在区域内转移，京津冀地区应当施行相对统一的环保法规、标准，针对一些跨行政区污染的问题应当有联合执法机制。

事实上，在刚刚闭幕的京津冀地方“两会”上，也有不少人呼吁，治理雾霾需要有跨区域的协调机构，京津冀大气环保局这样的机构应该尽快成立，且要有较强的执行力。北京市2017年政府工作报告也提出建立环保警察，这与河北建立环保警察的情况类似。这些迹象也表明，治霾已经取得了一些共识并在可能的领域逐步开始一致行动。

如何帮助河北“腾笼换鸟”成关键

从长远来看，协同治理雾霾的思路更要体现在京津冀地区产业结构调整上。许多专家都谈到，加快京津冀地区转型升级，驱散雾霾才能水到渠成，简单的关停企业并不是京津冀地区治霾的根本之策。

徐晋涛教授注意到，在京津冀地区以往的环境治理过程中，不少地方采取的还是直接关停企业的办法，但政策执行的效果大打折扣，不少污染企业在被通报后依然排污。在他看来，由于重化工业在京津冀区域经济中占有重要地位，关停企业是社会成本最高的治污办法，一定会遇到层层阻力，其效果一般不会很好。

“治理雾霾，接下来还是应该找到社会成本最低的办法，经济政策是社会成本最低的办法，期待国家即将出台的环保税快点落实，减少运动式搞环保。”徐晋涛说。

中国人民大学首都发展与战略研究院研究员叶裕民教授总结发达国家治理雾霾的经验认为，京津冀地区要想以较低的社会经济成本达到控制排放的目标，就必须首先实现产业结构的转型升级。

叶裕民认为，由于京津冀地区经济社会发展水平不一，产业转型的重点在于优化河北省的产业结构，提高河北省发展绿色经济，接收高科技企业的能力。她认为，北京、天津需要更好的环境质量，就应该帮助河北推进基本公共服务均等化，改善投资环境，引导高科技、低污染的企业在河北落户。

全国工商联环境商会秘书长骆建华认为，要想继续推进以产业转型治理环境污染战略，关键还是把政策精细化落到实处。

骆建华表示，河北通过产业转型治理污染的做法目前面临一些困难，主要还是因为缺乏好的机制与政策吸引“鸟儿”过去。目前许多政策仍是从基础设施、电力优惠等方面考虑，尚有不足。

“实际上转型升级的观点我们一早就提出来了，但河北的重工业结构不是一天形成的，要‘腾笼换鸟’的话，‘鸟’从哪里来？必须要北京天津来帮助它，发展一些其他的产业，但是现在看来帮助多少了呢？”他说。

“现在企业普遍抱怨税比较高，它(河北)要是在这块做做文章，还是有企业愿意过去的，毕竟土地比北京便宜。”骆建华认为，只有完善产业政策，帮助产业转型升级，“鸟儿”才能飞来。