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朱成章:美英电力体制改革经验及思考

2017-03-27 09:07:40 电力决策与舆情参考   作者: 朱成章   

20世纪80年代从美英兴起的电力体制改革,是所有行业中最后一个引入竞争机制的改革。美国的里根总统和英国的撒切尔夫人,都主张对电力行业进行竞争性改革。美英电力体制改革的方向是私有化、自由化、放松管制、引入竞争机制。美英关于在电力中引入竞争机制的理论和设想当时被世界银行全盘接受,强制推行。世界银行宣称:这次电力体制改革不仅发展中国家要改革,发达国家也要改革,世界上所有国家都要改革。世界银行甚至说:不进行竞争性改革,世界银行将不会借钱给他,已经借了世界银行贷款的国家,如果不进行电力体制改革,世界银行就要收回贷款。

1992年世界银行发布了《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》,强调在发展中国家的电力部门中私有化并引入竞争机制。世界银行帮助一些发展中国家研究电力体制改革方案。1993年~1994年,世界银行出资聘请专家为中国咨询电力体制改革方案,要求中国实行美英的电力体制改革方案。

20世纪90年代,全球对电力体制竞争性改革信心十足,但进入21世纪,美国加州的电力危机,英国电力体制改革的十年总结,世界银行不得不为电力体制竞争机制改革踩刹车,电力体制的竞争机制改革信心丧失。

一、美国加州电力危机对电力竞争性市场的冲击

美国加州电力危机给电力竞争性改革泼了一盆冷水。世界上关注此事的政策制定者们都会提出这样一个问题,在如此富裕而发达的国家,不涉及全面民营化的电力行业改革都会造成这么严重的后果,对那些现在开始进行全面改革(包括民营化)的禀赋较差的国家又意味着什么呢?

加州电力体制改革前整个州经济都不景气,失业率高,工业亏损,劳动力转移到其他州。该州州长以为,持续的高电价(1996年比美国全国平均价格高约50%),使许多工业从这个州转移出去。

加州改革前的电力行业,三分之二的用电量由三家大型纵向一体化的私有公司供应,余下的由一些大大小小的市政电力机构供应。高电价是由于昂贵的核电和绿色电力造成的。改革前存在过剩的发电容量。加州电力供应有20%来自邻近各州。三家私有公司由加州公用事业委员会(CPUC)进行监管。

加州的电力改革,三家私有一体化公司出售其发电机组,保留输配电及售电设施;作为回报,通过在用户电费中征收“向竞争过渡费”的方式,允许这些电力公司回收“搁浅成本”。州政府规定零售价格降低10%,零售价四年不变直接搁浅成本回收完成之后才变。零售用户(居民用、商业用、工业用)有权选择供电商。成立了一个非盈利性的电力系统运行机构(CALISO),运行了一个采用竞标方式的电力市场。成立了一个单独的电力交易所(CALPX),运行一个采用竞标方式的电力远期销售集中市场。上述两个机构都有大型管理委员会,这些委员会由30多个利益相关和利益无关的人员组成。每个私营电力公司的零售电价继续受加州公用事业委员会(CPUC)监管。虽然CALISO和CALPX在FERC(全国电力监管机构)的监管权限内,但CPUC和州政府对二者的行为有着事实上的实质影响。CPUC和FERC两个监管机构有时会发布相互抵触的命令。

加州电力改革不到四年(1996~2000年),2000年6月发生电力危机,其特征是:(1)电力批发市场实时价格极高,把整个能源成本提高到历史水平的10倍;(2)州内电力紧缺和随之而来的轮番停电;(3)导致该州最大的私营电力公司——太平洋天然气与电力公司的破产,以及电力交易所和其他许多小型发电由于收不回电费而破产。

加州电力危机震动了加州,震动了全美,也震动了全球,在有电的一百多年里从来没有出现这样的电力危机。眼看自己竭力推行的电力体制改革出了这么大的问题,世界银行于2001年3月发表了《美国加州电力改革与电力危机:发展中国家电力市场应汲取的教训》,这是世界银行在过去十年中一直致力于帮助发展中国家改革基础设施管理体制,提高基础设施的运行效率,并就发展中国家在基础设施领域实施改革的一般性理论问题,特别是能源领域组织过许多相关研究。世界银行“应汲取的教训”是专为发展中国家电力行业官员而作,“希望他们关注加州电力改革和电力危机实质性教训,从各国的具体情况出发,明确需要解决的问题,再寻找解决问题的途径,电力行业对于发展中国家实现经济发展和社会公平具有特别重要的作用”。

在世界银行的文件中,第一部分“来自加州的教训:电力部长需要知道些什么”,世界银行总结了七条教训:第5条讲电力改革的起始点问题,提出四个方面的起始点。(1)价格,零售电价比成本高,还是比成本低。(2)发电容量,发电容量是否足以满足电力市场的需求。(3)覆盖范围,全部地区都用上电了吗?(4)监管机构、投资人和用户会相信监管机构和政府机构能兑现其承诺,并公平地对待他们吗?

在加州,这四个方面都能满足改革的需要,但发展中国家都满足不了改革的要求,发展中国家不能模仿加州和美国去进行电力改革,这一点对于发展中国家确实是非常重要的教训。世界银行告诫说:从根本上来说,如果不首先确定需要解决的问题,启动电力行业改革是毫无意义的。如果一个国家在建立复杂的电力批发市场方面进展过快,就无益于解决现有的问题,这样做就会有导致损失的风险。这种损失可能是错过了电力行业进行根本性改革的“千载难逢”的机遇。因此电力行业改革是一个高度政治化的过程。政策制定者们需要保持警惕,如果普通老百姓不能很容易地观察到改革带来的某些“早期成果”,那么必要的政治性支持就会迅速消失。

加州电力危机的第二大教训是:电力改革阻碍了电厂和输变电设施的建设。一是新电力市场的不确定性使电力投资人望而却步,大型新电厂的建设至少耽误了10年。二是在投资人提交新电厂申请后,由于当地的反对,新电厂在获得选址许可证方面被过多地耽误了。加州自1992年以来,没有新的发电容量投入,且由于其他一些原因,老电厂投入减少。如因干旱造成水电生产下降;因天然气涨价,而减少了天然气发电量;老电厂及老电厂输电设施年久失修,约有1000万千瓦这种电厂因维修而停产;邻近各州电力需求上升,以及为保护鱼类限制了发电用水,邻近各州向加州送电减少,使加州进入缺电和严重缺电的状态。

加州电力危机的第三大教训是:在电价设计中没有考虑缺电和严重缺电,没有考虑竞争性市场市场力对电价的影响,怎么能允许终端电价有2、3倍的上涨,更不能允许批发电价有十几倍的上涨。

电力改革导致没有新建电厂投产,导致电价异常上涨,使效益相当好的企业破产,说明加州所推行的竞争性电力市场是不适合电力行业的改革方案。有专家说:“如果不是规则设计错误的话,下述三项措施中的任何一项都可能防止上述悲剧的发生:(1)实行价格联动,把增加的购电成本转嫁给用户;(2)对购电价格采取充分的套期保值;(3)建立需求响应渠道。”其实这种说法是错误的,因为这些措施不可能解决装机容量不足,不可能解决缺电和严重缺电,只能解决几家电力公司由于批发电价过高,不允许转嫁给终端用户,使他们生产大量短期债务,使他们都处于破产边缘。但电力公司损失的减少是靠增加终端用户的负担或者是减少终端用户的用电量(采取需求响应等办法)来解决的,结果是终端用户遭受巨大损失。说明像加州2000~2001年发生的电力危机跟美国引入竞争机制所发生的问题是相同的,美英的电力改革不能靠修修补补来解决。

二、英国的厂网分开,单一购买强制电力库引入竞争,实践证明是不可行的

英国和美国一样,是电力行业中私有化、自由化、放松管制、引入竞争机制的创导者。英国的电力改革被认为是最标准的自由化改革,引起了国际上的广泛注意,世界各国都到英国取经、学习,英国最初的改革模式被否定又一次冲击了世界各国的电力改革。

英国的电力工业1990年时分英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰三个系统运行。英国1990年的电力改革是指英格兰和威尔士系统的改革。当时英格兰和威尔士电力系统的装机容量占三个系统总装机容量的80%。

英国改革前的电力工业,英格兰和威尔士的国有电力工业机构主要由一个大型的发电及输电公司,即中央发电局(CEGB)占主导地位。该公司将电力批发给12个地区供电局,而每一个供电局为一个封闭的地区或特许企业服务。一个协调机构,即电力委员会,全面处理政策问题。

英国改革后的电力工业,变化比美国加州要大得多。1989年的《电力法》为英国电力工业的重组和私有化奠定了法律基础,该法律导致了下列结果:(1)所有权从国家向私人投资者的转变;(2)雇员向继承企业的转移;(3)竞争性市场的引入;(4)独立管理系统的产生。也就是说,自1990年以来,英国电力工业经历了两个剧烈的变化,几乎所有的电力企业实现私有化并且引入竞争。(换句话说,为了在电力行业中引入竞争,将发电、输电、配电和售电全部私有化。)所有制的变化本身对于一个在公营部经营了40年之久的行业具有重大影响。同时,整个电力工业进行了根本性的重组。上述改革的进行是以下列目标为出发点的,即:产生一个竞争性电力市场;在经济上独立于政府;更广泛的股份制。

英国电力改革的特点是引入了用户选择,因此用户首次能够更换他们的电力供应商。另一个革新是将电力行业中垄断因素(输电和配电)与可以竞争的因素(发电和售电)分离开来。在许多国家都在寻求对公用事业取消管制,引入更多竞争的时候,英国电力工业的改革动向引起国际上的广泛注意就不足为奇了。

英国英格兰和威尔士1990年把12个地区供电局私有化,1992年将从中央电力局分出来的三个发电公司私有化,1995年又将从中央电力局分出来的电网公司在股票市场上市,完成了所有电力企业私有化。

英国电力改革的单一购买,强制电力库,是电力市场化改革的新事物,且已被不少国家所借鉴,电力库的运作保持了英国电力系统的供电质量和安全,但从1990年到2000年的10年实践确实也暴露了一些缺点和不足。

1.和加州一样,市场化竞争使发电商对于兴建新电厂望而却步。主要发电商的净发电能力明显下降,1989年的净发电能力除了最大需求,备用率为31.6%,到1999年,净发电能力不仅没有增加,反而下降了200万千瓦,备用率下降到21.3%。英国由于原来容量富裕较多,10年中电力需求增长缓慢,没有发生加州那样的缺电危机,但正在逐步走向缺电。

2.电力库是强制成员制,绝大多数发电商和受电商只能在电力库进行买卖。这种强制成员制一方面抑制了市场参与者在电力库之外创新地进行双边交易活动,另一方面又削弱了电力库提供各项服务的创新意识和积极性,因为电力库根本不用竞争就能保持它的成员在电力库内。

3.电力库在定价过程中缺少用户和需求侧的参与。本来,市场竞争的特点在于供方和需方的相互作用,而电力库却没有发挥需方的作用,所有售电商以一个共同清算价格来向电力库购买他们的电力需求。售电商是电力价格接受者,却不能用讨价还价的本事来向价格施加压力,使电价下降。

4.电力库的价格缺乏有效竞争。电力库的定价方法是,按照发电商所报的第二天的每半小时拟发电的数量和价格,由电网公司将报价按照由低到高的顺序结合负荷需求排定。排定后,所调用的报价最高的机组决定了系统的边际价格,在该半小时内所有其他的向电力库售电的发电机组都执行这一价格。在供大于求的情况下,如果发电机组报价过高,就有可能不被调用,由此可见,发电侧存在着竞争。但发电侧的竞争需要有众多能参与竞争的发电商,由于参与竞争的发电商少,结果使电力库价格制定基本上一直被3家主要发电商所包办。

5.电力库价格被人为操纵。制定电力库价格的计算方法比较复杂,虽然所有指标和价格信息都可以公开索取,似乎透明度很高,但标准和定价机制的复杂性使人难以明白发电商的报价和产量、价格之间的关系,使电力库市场的透明度降低,在定价由少数发电商包办的情况下,必然导致价格的人为操纵。结果是,虽然1990年以来,发电成本中的燃料费用、资本费用和运行费用降低了将近50%,而电力批发价却一直很少变化。英国改革初电价提高了25%,改革后居民用户价格由1990年的10.4p/千瓦时下降到2000年的7.5p/千瓦时,下降了28%,实际下降了3%;中型工业用户电价由4.8p/千瓦时下降到3.3p/千瓦时,下降了31%,实际下降6%。居民电价下降中,发电批发电价只下降0.5p/千瓦时,管制的输电、配电下降1.1p/千瓦时,另外政府取消核能税和燃煤税少收1.7p/千瓦时。本来发电可以下降更多的,由于被操纵没有降下来。

6.天然气交易市场和电力库市场产生不协调。随着发电用天然气越来越多,天然气和电力市场交易规则的一致性十分重要。由于电力库的投标不是确定的,某些发电商在有利可图的情况下可以将天然气以比它买来发电更高的价格卖给天然气市场,而放弃发电投标,致使电网公司不得不指派更贵的电厂来发电,而对由此造成的电力系统的损失,发电商可以不负责任。由此可见,随着天然气交易制度的改革,电力市场的交易制度非改革不可。

英国电力改革的种种问题,世界上许多国家奉作神明时,美国却认为“都不是小修小改所能奏效的”,应当彻底抛弃。但奇怪的是,世界银行和亚洲开发银行却在2001年3月“中国电力行业监管”国际研讨会上主张中国电力改革要用英国实践证明不可行的改革模式,即2002年出台的电力改革方案。我问世界银行的专家,英国实践证明不可行的电力改革模式,你们为什么还叫中国去做?回答是:你们是搞了厂网分开,还没有搞输配分开,你们只能搞这种模式,但要尽快搞输配分开,进而采用英国的新电力交易制度。

三、英国在总结了强制电力库、引入竞争模式之后,提出了新电力交易制度,换汤不换药,还是失败了

英国在电力市场化改革十年的时候,总结了电力改革十年出现的问题,同时寻找新的电力改革方案,提出了新的电力交易制度。

新电力交易制度的目标,首先是要高效地进行电力供需的平衡,保持电力系统的正常运行,向用户提供安全可靠的电力,与此同时,要求通过有效竞争,特别是需求侧的参加竞争,求得较低的电价。新电力交易制度是以发电商、售电商、交易商和用户之间的双边合同为基础,它的主要内容包括:(1)预约交货和期货交货,可允许电力合同提前几天、几月一年甚至若干年签订好;(2)短期电力交易,提前一天(24小时)使市场参与者可以有机会用一种简单而易于进入市场的方法来精调他们的合同状况;(3)有个平衡机制,在平衡机制中,国家电网公司作为系统运行接受招、投标,使国家电网公司可以平衡其电力系统;(4)有个结算过程的安排,根据合同的实际执行情况和平衡机制中招投标的执行情况等需要及时作出相应财务结算。

从上面新电力交易制度的主要内容可以看出,它比原来电力库的运作有下列根本性的改革:(1)新交易制度以预约交货和期货交易的双边合同为主,辅以提前一天的短期交易使市场参与者可以对这些双边合同进行精调使之更符合实际;(2)为一些不可预见的因素而不能做到完全平衡进行补救,新电力交易制度还有个平衡机制,由国家电网公司作为系统运行者在关大门前4小时组织供需的招投标,虽然通过招投标成交的电量并不多,大约只占总成交电量的2%~3%,但是可以保证电力系统的实时平衡,成为电力系统安全运行的关键,它是新电力交易制度的核心;(3)电价制定机制发生了根本变化。新电力交易制度彻底改变了电力库的定价办法,报价将被视作实价,价格不再虚拟,而是按“报价支付”。这种方法迫使所有参与的各方必须投入更多的判断力来确定何时、以何条件、以何数量来签订合同,使报价真实反映其成本,加大价格的透明度,从而使竞争更为有效。

当英国提出新电力交易制度后,有专家认为,新电力交易制度的下场并不会比强制电力库好。当新电力交易制度实施十年后,市场竞争使发电商对于新建电厂望而却步的情况并未改善,前十年备用率从31.6%降低到21.3%,后十年又进一步降为4%左右,缺电形势显现。风电、太阳能发电的新能源发展任务难以完成,还有减排二氧化碳的任务也完不成。美国加州和英国20年的实践告诉我们,电力的市场竞争,不可能解决缺电问题,发展新能源和减排二氧化碳。电力的竞争市场不是万应灵药,不可能解决所有的问题,有些问题,如优先发展新能源,减排二氧化碳需要政府政策的引导。

前几年中国去英国学习电力改革的代表很多,英国接待不胜其烦,于是采取凡来访者看录像介绍走人,参观者得不到满足,提出种种问题……得到的回复为:为什么竞争市场化改革总是失败?竞争性市场化改革本来就是试错,改革就是在不断纠正错误中前进。我们从来没有说过我们的改革一定能够成功,我们也没有叫你们来学习。我们希望你们能创造成功的改革模式,我们去你们那里学习。

中国总结5号文引领的电力改革,吸取国内外的电力改革经验,从中国电力工业的实际出发,提出了不同于美英的电力改革模式,这就是9号文提出的政府和市场相结合的改革模式,其基本原则共有五项,即:坚持安全可靠、坚持市场化改革、坚持保障民生、坚持节能减排、坚持科学监管。

四、对电力垄断和竞争的认识

富兰克林?罗斯福在1912年一次演讲中说:“事实证明,竞争是有用的,但他在达到某个点之后就不再有用了。”他的意思是竞争不是万能的解决办法。可是20世纪70年代兴起的新自由主义者,他们过分相信竞争,他们要把垄断性的电力行业改造为竞争性行业,结果碰得头破血流,步步退却,最后只能退出竞争性行业的幻想。美国人玛格丽特?赫夫南写了《TED竞争心理学》,“作者用两个例子证明,可见我们已经严重依赖竞争,寄希望于它能解决我们的问题,鼓励我们的孩子,鼓励成年人,重振公司和事业机构。但我们回避了一个令人不舒服的事实,那就是我们对竞争过于崇拜,使得我们没有能力解决它产生的问题。”电力工业在私有化条件下引入竞争机制,已经通过美国加州和英国的实践证明是失败的。

电力工业在公有制条件下引入竞争机制从实践上还没有成功的先例,我国2002年开始的5号文改革,厂网分开了,但并没有真正开展竞争,别的社会主义国家,也没有一个在公有制条件下引入竞争机制成功的先例。公有制的电力企业分成多少个企业都是一个企业,自己和自己搞竞争怎么能竞争得起来;私有制企业和公有制企业搞竞争,私有制企业怎么能竞争得过公有制企业。英美电力改革的前提是私有化和自由化。世界银行在加州电力危机后,提出电力竞争性改革的起始点,提了四条——价格、发电容量、覆盖范围和监管机构,其实他忘记了最重要的一条,即私有化。

2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平重要讲话强调国有企业的重要作用的同时,强调要把国有企业做优做大。电力行业是国家的命脉,电力行业应当由国有企业来经营,电力行业应当坚决贯彻习近平总书记的重要讲话,把电力的国有企业做强做优做大。为了把电力的国有企业做优做强做大,今后凡是有利于国有电力企业做强做优做大的事就要积极去做,凡是不利于国有电力企业做强做优做大的事就要谨慎。关于有序放开用电计划,首先要做好核定输配电价,建立相对独立的电力交易机构,普遍建立售电机构,弄清楚公益性和非公益性负荷的容量和电量。对非公益性用电要有序放开,有序放开如按电压等级,则需统计各类电压等级的容量、电量;如按用户大小放开,则要统计大中小用户的数量和容量电量。还有电价问题,电力市场交易的用户购电价是平均购电价,不是终端用户的电价,终端用户负荷特性有很大差别,终端价格各不相同,如何确定终端价格应事先规范。总之,不要急于放开用电计划。我国的发电和输电、配电以中央国有企业为主,以往在大用户直购中,地方政府介入压低电价。在这次电力改革中,地方政府如继续介入压低非公益性市场定价,则可能危及电力工业发展,这是放开用电计划的一个难题。




责任编辑: 江晓蓓

标签: 朱成章 美英 电力体制改革 思考 经验

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