解读：增量配电投资放开迷雾

增量配电投资业务放开，被认为是本轮电力体制改革最受关注的环节之一。2016年11月底，随着全国第一批105个试点项目的公布，增量配电投资业务放开从顶层设计进入了实施操作阶段。

两个多月过去了，与发用电计划放开后电力直接交易电量快速增加、售电侧市场放开后售电公司呈数量级增长不同的是，增量配电因涉及的业务更复杂，而操作细则尚不配套，各方解读莫衷一是，令想象空间与现实图景交织难辨。

增量配电投资业务到底是抢手的香饽饽还是烫手的山药？有序、规范开展增量配电投资业务改革试点，还需解决哪些关键问题？

本刊记者通过梳理政策和实地调研了解到，电力体制改革是一项系统性工程，也是利益结构的再调整，规范开展增量配电投资业务改革试点，还需要进一步摸实情、出实招，要在凝聚各方共识的基础上有序、有效、稳妥推进，从而把改革引入正确的方向，不能为了改革而加快改革。

增量配电和售电放开

本质不同

回顾中发9号文发布以来的一系列政策文件，关于增量配电投资业务放开的总则和路径明确，细则尚未出台，各地还处于研究探索阶段。

2015年3月15日，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》即中发9号文首次提出“有序向社会资本开放配售电业务”，要求“按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。”

同年11月底，电改六大配套文件出台，其中《关于推进售电侧改革的实施意见》明确了三类售电主体：一是电网企业的售电公司；二是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；三是独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。

《实施意见》同时明确，同一供电营业区内可以有多家售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务；同一售电公司可以在多个供电营业区内售电。

国网能源研究院战略所所长马莉对本刊记者表示，增量配电投资业务和售电业务放开的本质不同，售电属于可竞争环节，重在引入竞争，释放市场主体活力；而配电网属于自然垄断环节，重在引入社会资本，促进配电网建设,放大国有资本的功能。这也就是9号文提出的，要区分竞争性和垄断性环节。

当前，电力体制改革与混合所有制改革交叉进行。混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，今年将在电力、石油、天然气等重点领域迈出实质性步伐。

马莉认为，以国有电网企业控股并引入社会资本成立混合所有制企业的方式发展增量配电业务，一方面可以放大国有资本功能，促进电网企业进一步提高运营效率，另一方面可以盘活社会资本，而且社会资本和国有资本合作，在供电安全、经营管理上有更好的保障，能够降低投资风险。

华北电力大学教授曾鸣在接受采访时曾表示，从能源资源优化配置、电力系统运行技术特点、规模效应等方面来看，电网公司应该成为混合所有制的一方，共同参与竞争。电网公司参与能保证电网统一规划、不重复建设以及电网安全，其技术实力也将满足用户对于用电服务的各种需求。

以园区为重点

放开增量配电投资业务

随着时间的推移，电改进程不断推进。2016年10月，国家发改委、国家能源局出台《售电公司准入与退出管理办法》《有序放开配电网业务管理办法》，对增量配电网投资、建设、运营及以混合所有制方式投资配电网增容扩建等作出具体规定。

为了促进售电侧有效竞争，《有序放开配电网业务管理办法》在鼓励电网企业与社会资本通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网的同时，也对电网企业作出了一定的限制，规定电网企业控股增量配电网拥有其运营权的，在配电区域内仅能从事配电网业务；其竞争性售电业务，应逐步实现由独立的售电公司承担。同时规定，拥有配电网运营权的售电公司，具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算。

为杜绝形成新的发输配售一体化的局部垄断，上述办法对发电企业从事配电网投资业务也作出了约束，规定“发电企业及其资本不得参与投资建设电厂向用户直接供电的专用线路，也不得参与投资建设电厂与其参与投资的增量配电网络相连的专用线路”，避免再次发生厂网不分的现象。

2016年11月底，国家发改委、国家能源局发布《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》，确定延庆智能配电网等105个项目为第一批增量配电投资业务改革试点项目，并明确试点项目应当向符合条件的市场主体公平开放，通过招标等市场化方式公开、公平、公正优选确定项目业主。

梳理105个试点项目名录，可以发现主要以园区型项目为主。综观各省（区、市）发布的电改综合试点方案或售电侧改革试点方案，也大都提出以高新产业园区、经济开发区、循环经济园区、工业园区等负荷相对集中的园区为重点，有序向符合条件的市场主体放开配电投资业务。

为什么率先放开园区增量配电投资业务？马莉认为，一是从用户选择权放开的顺序看，一般都是先放开大用户的选择权，之后再逐步扩大到中小用户的选择权，在电力直接交易中也是如此；二是引入社会资本，提高配电网建设和运营效率，有利于促进园区工业发展。

在曾鸣看来，首先工业园区电力消耗量大，有大量的电力需求，是拉动各地经济的增长点。另外，工业园区的用户用能方式多元化，具备形成综合用能增值服务的条件。

试点项目名单公布一周后，国家电网公司召开新闻发布会，宣布将以省级电力公司为投资主体，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，积极参与增量配电市场竞争，并表示，面向政府，将为增量配电投资业务放开提供支撑；面向试点项目业主，将提供优质并网服务；面向合作伙伴，将努力争取多方共赢。

同时，国家电网公司还提出了避免重复建设、坚持公平竞争、保障电网安全“三个原则”，引导市场主体有序、规范开展增量配电投资业务。

公平招标等

实施细则有待完善

增量配电投资业务放开试点进入实施操作阶段后，被寄予了“成为社会资本投资突破口”的厚望，但政策层面配套细则的不完善，使得这一愿望暂时难以落地。

安徽，本轮电力体制改革综合试点省之一。过去的一年，安徽在全国率先完成输配电价核算，成立相对独立的交易机构，全省电力用户和发电企业直接交易规模占全社会用电量的23%左右，走在了全国前列。日前，本刊记者来到安徽实地探访增量配电投资业务放开情况。

在全国第一批105个增量配电投资业务改革试点项目中，安徽共入围了6个，分布在宁国、淮北、金寨、蚌埠、和县等地的经济开发区或产业园区内。

本刊记者了解到，这6个试点项目都是公用电网没有完全延伸覆盖到的区域，有些园区内有政府投资的配电网，有些园区还处于待开发状态，负荷发展具有较大的不确定性。同全国其余试点项目一样，这6个项目也是只有名称，而没有界定清楚新增配电投资业务的范围、项目的电压等级等要素。

各个地方政府及园区对增量配电投资业务放开的诉求不一，有的希望盘活资产，有的希望带来降价预期，还有的希望把园区内的分布式电源做成微网等。

对于园区大用户而言，降价预期已经可以通过市场化交易的形式实现。本刊记者从安徽省能源局获悉，去年安徽省参加直接交易的电力用户购电价格每千瓦时降低了近8分钱，累计减少用电成本31.4亿元。今年市场主体的准入条件进一步放宽，范围进一步扩大，直接交易规模计划扩大到全社会用电量的30%左右。同时，安徽鼓励符合条件的园区组建售电公司直接购电，园区内符合准入条件的用户也可以打包形式参与直接交易。

已经尝到改革红利的用电大户华润纺织合肥有限公司设备能源部主任黄有志表示，他们希望今年全部电量都能参与直接交易。

2月9日，面对安徽省能源局带队的调研小组，宁国经济技术开发区管委会在工作汇报中对面积约7平方公里的河沥园区增量配电投资业务试点范围及拟建工程作了简要介绍，并提到，园区虽然拟成立具备增量配电业务的配售电公司，但目前对于股东构成、股权比例及项目业主招标方式等尚不明确。

“国家要求以公开招标方式确定投资主体，但公开招标招什么？标的是什么？怎么来确定投资项目主体？……这些方面的细则还没有出台，仍处于研究阶段。”国网安徽省电力公司体改办专责王国亮认为，在实际操作过程中，市场主体普遍感到增量配电投资业务放开的配套政策不是太明朗。

“招标方式唯一公平公正的就是电价，但目前没有电价支撑。”安徽省能源局一位不愿意透露姓名的工作人员表示，安徽省希望选择一个相对成熟的，在公开招标、股权确定等方面可复制的模式在省内推广，达到既符合改革意图，又兼顾各方利益的目的。

关于增量配电网的配电价格，目前出台的办法规定过渡期按照电压差的方式执行。“现在存在的一个问题是安徽大部分配网是10千伏的，有些园区本身接入电网的电压等级就是10千伏，接入用户也是10千伏，没有电压差。另一个，配电网单独核价方面还没有出台细则。”王国亮补充道。

“增量配电投资业务放开涉及的内容很复杂，需要配套出台很多细则和监管办法，比如，需要统一配电网建设、并网、运行、调度等标准，以保证建设质量，维护电力系统的实时平衡。”马莉特别提到，“还有公平承担交叉补贴和普遍服务的问题。”

由于我国属于城乡二元结构，存在工业、商业补贴居民用电，发达地区补贴偏远地区用电的交叉补贴问题。《售电公司准入与退出管理办法》规定，拥有配电网运营权的售电公司应承担保底供电服务和普遍服务职责；承担配电区域内电费收取和结算业务，包括代收政府性基金及附加、代收政策性交叉补贴等。但如何保证这些责任和义务落实到位，国家层面尚未出台指导性意见。

部分地方政府在电改试点方案中虽提及了交叉补贴问题，但均未出台相关实施细则。比如，浙江提出要“妥善处理电价交叉补贴，过渡期间由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，也可由省级价格主管部门明确过渡期标准或处理方式，纳入下一步输配电价改革统筹平衡。”

“这些细则各省政府应有比较详细的考虑，中央政府也应有规范性的指导。如果大家做得千差万别，没考虑很充分，就会出现很多问题。”马莉提醒道。

《有序放开配电网业务管理办法》（以下简称《办法》）规定，除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网属于有序放开的配电业务范畴。

这里的“电网企业”指的是国家电网、南方电网以及地方电力公司，比如内蒙古电力公司、陕西省地方电力（集团）公司等。《办法》规定，增量配电区域的配电价格由所在省（区、市）价格主管部门依据国家输配电价改革有关规定制定，并报国家发展改革委备案。配电价格核定前，暂按售电公司或电力用户接入电压等级对应的省级电网共用网络输配电价扣减该配电网接入电压等级对应的省级电网共用网络输配电价执行。

《办法》规定，符合条件的市场主体依据规划向地方政府能源管理部门申请作为增量配电网项目的业主。地方政府能源管理部门应当通过招标等市场化机制公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议。项目业主完成可行性论证并获得所有支持性文件，具备核准条件后向地方政府能源管理部门申请项目核准。地方政府能源管理部门按照核准权限核准项目，国家能源局派出机构向项目业主颁发电力业务许可证（供电类）或赋予相应业务资质，不得附加其他前置条件。

截至本刊发稿前，据公开报道，已有两家拥有配电网运营权的售电公司拿到了电力业务许可证（供电类）。一家是深圳前海蛇口自贸区供电有限公司，作为全国首家增量配电网领域混合所有制企业，该公司于2016年7月获得国家能源局南方监管局颁发的供电业务许可证；另一家是厦门自贸片区港务电力有限公司，于2016年12月获得国家能源局福建监管办公室颁发的供电业务许可证。

2017年前，推动现有符合条件的经济技术开发区、保税区、高新区、循环经济产业区等园区开展增量配电投资业务试点；2020年前，以新建的各类产业园区（如南港工业区等）、新建城区为重点推动社会资本进入配电领域，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以高新产业园区、经济技术开发区、循环经济园区、工业园区及矿区等为重点，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以产业集聚区、大型矿区等为重点，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以国家和省级高新产业园区、经济技术开发区、循环经济园区、工业园区等为重点区域，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

结合上海自贸区、工业园区、高新产业区等实际情况，国网上海电力公司以外的存量配电资产视同增量配电业务，按照实际覆盖范围划分配电区域。

逐步向符合条件的市场主体放开国家自主创新示范区、高新技术产业区、产业聚集区等新增园区的增量配电投资业务，以及存量电网企业供电区域中新建的供电范围清晰且相对独立的配电网络。

以高新产业园区、经济开发区、循环经济园区、工业园区及农村电网为重点，向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。新建的供电范围清晰且相对独立的配电网络，可列入配电投资业务放开范围。

以国家级新区、省级以上重点工业园区、跨境经济合作区、边境经济合作区、保税区等为重点，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以高新产业园区、经济技术开发区、循环经济园区、工业园区和矿区等为重点，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以高新产业园区、经济技术开发区、循环经济园区、工业园区及独立工矿区等为重点，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

以新规划建设的高新产业园区、经济技术开发区、循环经济园区、工业园区及矿区等为重点，有序向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。

蒙西、蒙东地区先期分别选择1～2个特色工业园区积极稳妥地开展增量配电网业务改革试点，科学评估试点成果和经验后再行研究是否推广。优先选择增量配电网为社会资本投资建成配电网的增容扩建部分和探索消纳可再生能源的增量配电网。

逐步向符合条件的市场主体放开售电业务和城市拓展区、工业园区等增量配电投资业务。