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韩文轩:煤电过剩是市场和计划双重失灵下的资源错配

2017-07-27 10:54:30 能源研究俱乐部   作者: 韩文轩  

核心提示:必须实事求是地承认问题的存在及严重性,从体制机制上找原因,否则解决不了根本问题,历史可能还会重演。

当前,我国燃煤发电行业产能过剩问题比较严重,未来在控制煤电行业过快增长方面也面临极大的压力。燃煤发电行业产能过剩是市场和计划双重失灵情况下的资源错配,是能够估算的直接经济损失。这种产能过剩加剧了我国整体金融风险,增加了社会负担,并造成了比较严重的国有资产流失。燃煤发电行业产能过剩存在深层次的体制机制上的原因,必须标本兼治,全面加强组织领导,科学评估并实施责任追究措施,加快推进电力行业综合性改革。

一、燃煤发电行业产能过剩问题的产生及影响

1.产能过剩是资源错配并能够计算的直接经济损失。

产能过剩是一种资源错配。这种产能的过剩可能不应该在经济或产业周期上找原因。但可以肯定的是,在燃煤发电行业严重产能过剩并且存在加速迹象情况下,市场机制和计划手段同时失灵,导致大量资源在地区和行业间错配。这种错配给国民经济的健康发展造成了极大的损害。如果把这些资源配置到更为需要的民生工程或产业,就会解决我国经济发展中许多棘手的问题。

近几年,燃煤发电装机发展过快,已经造成了比较严重的产能过剩。如果按燃煤发电标准利用小时5500计算,总体产能至少过剩25%,利用率不到四分之三,局部地区更为严重,而且在“十三五”期间难以改观。这实际是一个长期过剩的问题,不是机构研究报告所判断的短期相对过剩的问题。

这种短期相对过剩的判断,是对总体燃煤发电装机长期过剩严重性认识不足,这个矛盾是掩盖不住的。如果按燃煤发电装机2.5亿千瓦估算,工程造价保守估计单位千瓦造价4000元,1万亿元左右的投资沉淀或闲置或浪费,可能比较惊人,即使5000亿元也是让人难以接受。“十三五”期间,为了控制燃煤发电装机的过快增长,还要停建缓建的项目达2.7亿千瓦之多,这些项目也都不同程度投入了人力物力。如果从这些闲置资产的投入拉动的经济增长的角度,虚增的GDP可能更为惊人。

2.产能过剩积聚风险加重社会负担并造成国有资产损失。

这些过剩的产能在持续性需求不足限制下,导致企业杠杆率居高不下,资产负债率持续在80%以上。企业自有现金流量再生能力极其低下,资金链条比较脆弱,资产泡沫及财务风险持续加大,行业风险正在加大,甚至可能诱发金融风险。

这里对降杠杆和去产能措施暂且不论,解决这一矛盾的唯一办法,就是提高电价让消费者承担,但是市场化改革和降低用能成本的经济现状并不承认这些额外的成本。在较长时期内,企业只能承受高杠杆率和国有资产持续减值的现实,这无异于国有资产流失。

对社会的消极影响还包括,基于这些政绩工程之上的经营者奖惩和晋升及员工薪酬的刚性却没有受到实质性影响,加剧了社会的不公平感受。此外,对环境的损害短期内也无法修复。

3.产能过剩凸显了全面深化国有企业改革的紧迫性。

燃煤发电行业产能过剩问题,凸显了电力企业体制机制上许多薄弱环节,成为供给侧改革的重点。但改革中许多政策或措施并不能解决产能过剩的根本问题,有人热衷于降杠杆(资金都存在成本问题、资产价值估价不变),有人热衷于同业或产业链资产重组等等,这些并不具备针对性。有人甚至提出放慢电量市场化的进程,产能过剩也成了放慢电力市场化改革的借口。监管政策和措施也捉襟见肘,甚至演变为严重的漏洞,仅举一例可见全貌。

燃煤电厂标杆电价与直接交易上网电价已经出现大幅背离,有的竞争性燃煤电厂上网电价甚至低于变动成本,但是根据煤电价格联动机制,国家发展改革委仍在继续上调燃煤电厂标杆上网电价。根据国家发展改革委2017年6月16日《关于取消、降低部分政府性基金及附加合理调整电价结构的通知》,自2017年7月1日起“将腾出的电价空间用于提高燃煤电厂标杆上网电价,缓解燃煤发电企业经营困难”,未涉及“适当降低脱硫脱硝电价”问题,落地措施与国务院“减轻企业用电负担”的政策要求不一致。电价结构调整曾被国务院分别列入5月17日减负1200亿元和6月7日减负2830亿元一揽子政策措施。如果清理出2分空间,煤电价格联动再涨2分,其结果与“减轻企业用电负担”没有任何关系。这种孩子过家家的游戏影响了政府公信力,“按下葫芦浮起瓢”,国务院政策要求与国家发展改革委落地措施之间的矛盾的确让人难以接受。

二、燃煤发电行业产能过剩的深层次原因探讨

1.客观上,传统思维的惯性,使决策者忽视了我国经济新常态下电力行业发展规律及电源结构调整对燃煤发电行业的影响。

我国经济新常态下对电力行业的发展影响有两个突出特点。一是工业结构发生了重大变化,经济发展驱动因素的结构和速度出现了重大调整,经济发展质量逐步提高,经济发展的耗能强度逐步降低,因此电力弹性系数小于1;二是经济和产业调控政策逐步成熟,经济发展较长期间在中速处于稳态,电力需求增速也会长期处于稳态。经济新常态这两个显著特点,决定了电力需求的增速逐步放缓并长期处于稳态。

能源生产革命给电源结构调整带来了巨大变化,新能源发电替代燃煤发电的速度加快。根据有关报道,国家电网公司青海电力调控中心负荷预测数据显示,青海省2017年6月17日至23日可以连续7天全省清洁能源供电,在全国尚属首次。可再生能源竞争能力也在迅速提高,根据彭博能源财经《2017年新能源展望》报告,可再生能源将在2030年前实现比大多数化石能源电厂更低的运营成本。

因此,对燃煤发电需求增速的降低既有电力需求增速降低的总量性因素,又有燃煤发电替代的结构性因素。无论在政府层面还是在企业层面,没有对这两个方面足够的认识,在传统体制机制和思维惯性作用下,没来得及进行政策或战略的调整或调整力度不够,加剧了燃煤发电产能过剩。

2.燃煤发电上网价格政策、国有资产监管制度等政策和制度对企业经营者约束不足鼓励有余,是促进燃煤发电行业过度发展外部动因。

燃煤发电标杆上网电价不是市场定价模式,不能有效发挥引导燃煤发电行业投资信号作用,甚至可能误导投资。一是燃煤发电标杆上网电价政策是基于成本加成的定价模式,这种定价理论本身就是激励过度投资的模式。二是煤电价格联动政策大大降低了煤电行业承担的煤炭市场风险,反而激励煤电行业过度发展。三是历史的电价水平和定价方式成为煤电行业预期,依赖政府调电价预期使得燃煤发电行业投资不计后果。

国有资产经营管理制度主要是基于电价水平和煤价水平的预算管理制度,对于过度投资缺乏应有的刚性约束。盈利的大小甚至亏损并不影响企业业绩优秀的评级,对经营者奖惩和晋升也不产生实质性影响。国家的经济责任审计往往局限于合规性审计,有限的规划发展审计、效益审计、风险审计难以发挥预警或警示作用。规划软约束下的核准制度流于形式。内部控制或者全面风险管理制度建设成了文字游戏。国有垄断企业经营者约束制度不能有效控制过度投资冲动。

3.国有企业出资人虚拟或缺位,造就了国有垄断企业成为受“内部人控制”的既得利益集团,是促进燃煤发电行业过度发展内部动因。

委托代理理论的核心就是如何对代理人行为进行有效控制以减少代理人自利行为对委托人利益的损害。与股权过度分散有相似的情形,出资人虚拟或缺位也会产生“内部人控制”现象。但是这种利益集团往往对国有企业或社会产生的损害更为隐蔽更为严重,这样的例子已经很多。

国有垄断企业“内部人”的特殊性在于它既代表了出资人又代表了经营者,具有出资人和经营者双重身份,同时,被赋予了政府级别又具有了官员头衔,因此,动用各种资源(包括政治资源、经济资源、人力资源)的能力比较大。燃煤发电企业的过度发展说穿了,是在“内部人”控制下追求利益集团的权利最大化,往往不惜损害国家利益、社会利益和出资者利益。为了达到个人或利益集团的目的,有时甚至在投资决策时上升到政治或党性高度,但出了问题却找不到承担责任的个人或主体。

那么,面临当前如此的产能过剩,当时燃煤发电项目投资决策如何合法化?又如何通过审批或核准的呢?可行性研究报告在企业项目投资决策和政府项目核准中起关键性作用。可行性研究报告是为了帮助投资决策和核准决策更为科学。但是,可行性评价受制于项目法人,在利益驱动下就会失去了独立性,成了可核准性研究报告。同时,出具可行性研究报告设计机构或咨询机构,缺乏对项目未来市场和盈利能力独立的可靠的专业判断。如果缺乏经济可行性的支撑,项目决策者为了推动项目上马往往提到战略或社会责任的高度。可行性研究报告成了误导性虚假报告,战略决策成了拍脑门,最后买单的是出资者、消费者、政府和社会。

2008年美国产生金融危机的主要原因,有人归罪于引起次级债券泛滥的债券评级机构。本人认为,至少美国的债券评级机构作为中介是独立的,但缺乏专业判断最终导致金融灾难。而在燃煤发电项目中承担出具可行性研究报告的设计或咨询机构,不仅失去独立性,而且在经济可行性评价上缺乏可靠的专业判断(有的企业已经组建内部咨询机构),这在项目投资中是一个重大的风险点。这个风险点不是单一的,但可以从此入手追踪到更大的风险点。

在排查风险点或进行因素分析时,不防把视野扩展到整个电力行业。燃煤发电行业产能总体过剩,可能与整个电力行业的现状有紧密关系。在电力改革中,电网企业有更多的话语权,在某种程度上(比如调度、电量、价格)能够控制发电企业,甚至发电与电网利益冲突时很难听到发电企业反对的声音。在技术和经济上都存在明显争议的情况下,打着智能电网、防治雾霾、能源互联网等旗号,强行推行交流特高压建设,捆绑电源发展,导致包括燃煤电源点的激烈竞争。这一战略的实施直接加剧了燃煤发电行业的产能过剩。

三、燃煤发电行业产能过剩问题的对策建议

1.重在治标:对产能过剩问题进行科学评估并实施责任追究。

一是建议国务院责成审计署对燃煤发电行业产能问题进行专项审计,并向施工或关联企业、特高压电网工程及政府审批或核准部门延伸,重点围绕经济责任、投资决策、内部控制、政策落实等几个方面,对发现的问题提出审计建议。

二是建议要求电力企业对燃煤发电产能过剩问题进行全面自查,重点围绕项目可行性评价、项目法人投资决策、内部控制制度有效性、经济效益、解决过剩产能措施、国家政策落实的等方面,对发现的问题提出解决方案。

三是建议聘请独立第三方咨询机构对燃煤发电产能过剩问题进行综合性评价,特别是对降杠杆、资产重组等政策措施有效性进行评价,提出政策建议和解决方案。

四是建议有关部门按照“三不放过”原则采取经济和组织人事措施进行责任追究,强化制度刚性,解决权利任性问题,并公开通报举一反三进行警示教育。

2.重在治本:加快推进电力行业综合性改革。

一是加强电力行业综合性改革组织领导,在国务院组建高级别领导小组,成立临时性电力综合性改革专职机构,落实主要领导主体责任制,建立独立专家咨询及定期评估制度。

二是加快落实电力行业市场化改革,重点推进电力产品多样化市场建设、加快竞争性环节电量和价格市场化形成机制步伐、实施基于绩效激励的输配电价改革、加强对交易和调度机构公正性的监督。在抑制燃煤发电行业投资冲动的同时,提高燃煤机组的市场适应能力。

三是强化国有资产经济责任考核,强化燃煤发电行业资本成本保值增值的刚性约束,提高经营成果与薪酬分配挂钩的比重,切实与经营者和员工职务升降挂钩。

四是加快实施混合所有制改革,解决由于国有企业出资人缺位约束不力的问题,建立企业有效的权力制衡机制,尽可能减少“内部人控制”现象,建立既以经济效益为中心又能防范或减少各种风险的体制机制。

3.重在实效:着力解决当前突出问题。

一是落实自我消化的责任。由于现金流入量不足产生的流动性问题,由企业自筹解决。由于资产负债率过高产生的财务风险,由企业收缩投资战线解决。由于经营不足产生的亏损问题,由企业采取措施由未来盈利弥补。

二是落实自我挖潜的责任。鼓励企业自我改造,抢占辅助市场份额。鼓励企业加强能源合同服务,提供价廉质优电力,开拓市场。鼓励企业与水、风、光发电企业合作,通过水火、风火、光火互补提高盈利能力。鼓励企业采取低成本战略,开拓发电替代市场。

三是创新发展方式。采取鼓励政策,鼓励用户和煤炭企业参与燃煤发电企业或机组的产业链资产重组,互惠互利,并稳定煤炭和电力市场。

华能技术经济研究院副总经济师 韩文轩




责任编辑: 江晓蓓

标签: 煤电过剩 计划 资源错配

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