石油政策补贴应该与石油定价区别开来。政府应放弃头痛医头、脚痛医脚的能源价格调整，打破能源价格的行政垄断。有了一个合理透明的能源定价机制，政府仍可以通过监管和补贴来有效地控制能源价格。

　　有媒体报道，由于预计今年炼油板块继续亏损以及成品油亏损进口，中国石化和中国石油要求政府给予政策性亏损补贴。这个消息一出，赞成者有之，反对者有之。那么，这个钱到底该不该补呢？

　　实质：政企分开

　　中国石化和中国石油都是国企，补贴其实是把钱算清楚的问题。随着国际油价的高涨，政府对中国石化和中国石油征收特别收益金，对于其他业务利润也通过交红利收取。需要说明的是，这种左边特别收益金和红利出右边政策性亏损补贴“红包”进有其必要性。如果不把账算清楚，政府就无法对能源企业的效率客观衡量，也很难将效率同国际水平具体比较。国企改革中最重要的政企分开要求把国企账算清楚。这才能使能源企业转变为依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高赢利，而不是老在价格上打主意。如果认为特别收益金和红利没有收够，那是税收设计的问题。

　　在上游领域，中国石化和中国石油处于垄断地位。解决垄断的问题就是打破垄断。就能源行业来说，打破垄断是相对的,除了自然垄断因素外，还有能源安全的考虑，所以只能在一定范围内引入竞争。然而，如果不进行产业多元化改革，有限的国企竞争不会解决效率问题。在目前国企一家独大和价格政府控制的情况下，投资放开还不足以吸引外资和民营进入。例如，电力发电侧已经对外资和民营开放了20多年，不但没有外资和民营的大量进入，而且有外资变现退出。原因之一在于，当能源价格持续上涨时，政府定价不能为行业提供一个相对确定的商业运行环境。成品油调价滞后的牺牲者必然是民企。只要政府愿意，国企是可以亏损的，资金链也不会断的。所以，鼓励外资和民营进入石油行业的关键恰恰就是政企分开，避免油企承担政府的社会职能，还企业一个透明的市场定价机制。

　　要害：补贴方式

　　中国是一个转型经济，过渡性的能源消费补贴是合理的，有时候甚至是必需的。构建和谐社会，政府应该努力以可承受的价格为每一位公民提供能源普遍服务，并以实际购买力来考虑人们用于能源消费占可支配收入的比例，力图体现社会公平。

　　如果政府认为目前压低成品油价格是必需的，那么，对中国石化中和中国石油进行补贴问题在哪里？问题在于生产侧补贴的无效和不公平。生产侧补贴对于终端消费没有影响，国际油价高涨，国内消费不受影响。如果油价冲击是短暂的，问题可能不大。如果油价上涨是持续的，反映供需情况和能源稀缺，那么，生产侧补贴鼓励石油消费，可能导致无效消费。

　　因此，补贴的设计很重要。能源补贴引起负面作用有时不是因为这些补贴本身不合理，而是补贴方式设计不合理，导致补贴流入非目标消费群体的手中，或者补贴金额大大超过计划数。这样的补贴会影响经济发展，也无益于提高能源效率。对中国石化和中国石油进行补贴和保护弱势群体没有冲突，不排斥对弱势群体能源负担(如出租行业、公共交通和一些与农业相关的电价)的充分考虑和必要补贴。因此，政府必需将补贴转向消费侧。让石油价格反映稀缺和环境成本，可以提高能源使用效率；将生产方补贴改为消费侧补贴，就可以兼顾公平。对于中国石化的一次性财政补贴，以何种方式出去，得到的结果是很不一样的。

　　病根：定价机制

　　反对补贴在很大程度上是由于中国石化和中国石油是国企又是垄断。如果是民营或外企，要求成品油价格倒挂而不进行补贴就意味着市场上无油可买。正因为垄断性和国有性，石油企业的亏损微利和高薪高福利，都得给公众有个交代。问题的关键在于政府和石油企业都说不清楚真正供油成本(油企也可能是不想说清楚)。因此，必须加速油价改革，建立透明的定价机制可以使成本与油价的关联更有说服力。首先必须详细地研究一下目前石油行业各个环节的真实成本，尤其是采油的真实成本，从而制定透明合理的油价。石油作为一个涉及公共垄断性行业，受政府监管，确定合理回报是行业发展的根本问题。只有弄清楚真实的供油成本才能说清楚国际原油价格涨多少，中国的成品油价格应该涨多少。与发达国家比，表面上中国平均成品油价格仍处于较低的水平。作为发展中国家，中国油价还必须保证社会稳定和经济发展，对油价水平和效率的要求是要打折扣的。因此，第一步油价改革的关键是定价机制，而不一定是合理的油价水平(也即是成品油价的国际接轨)。透明的定价机制是让消费者知道自己付得够不够，是不是付多了，如被补贴，也知道被补贴了多少。

　　中短期中国所面临的主要问题可能还不只是过低的成品油价格，还有如何设计由于政府的社会职能和保证社会稳定的补贴。有效的成品油定价的第一步是建立一个合理透明的定价机制和合理的补贴机制。如何定价，都离不开加强成品油企业的财政廉洁，提高能源效率。因为提高能源效率才能降低能源用户价格，或者最起码可以在能源市场改革中最低限度地提高价格。如何用科学的定价方法(包括补贴)来促使国营垄断的石油企业提高效率，是定价的最难点，必须在实践中探索实现。

　　更长远地说，石油价格必须反映能源稀缺和环境成本，以提高能源有效使用。如果人为压低油价，就不能解决能源效率问题，也无法抑制消费增长。中国石油对外依存已接近50%。由于石油的不可再生性和替代的不确定性，现在油价该涨而没有涨，以后只会涨得更多。也就是说，明天资源的更稀缺意味着更高的油价。石油价格应该由市场决定，而不应该由政府定价。政府的石油政策补贴应该与石油定价区别开来, 放弃一直奉行的头痛医头、脚痛医脚的能源价格调整，能源价格的行政垄断应该打破。有了一个合理透明的能源定价机制，政府仍可以通过监管和补贴来有效地控制能源价格。

　　由于石油消费“权重”小，直接的石油花费可能对通货膨胀影响不大。如果产能过剩而使石油价格上涨无法及时传输到最终产品，其间接影响也就有限，但这是相对时间而言。持续走高的石油价格一定会对以石油为生产要素的产品和服务产生影响，只是可能会比较缓慢地追加到消费者身上，也就是对通货膨胀的影响有一个滞后的过程。在中国产能普遍过剩的情况下，滞后期可能更长些。然而，由于石油资源的不可再生和稀缺，人为的低油价而导致的过度消费也会是中长期通货膨胀的一个潜藏的动力，因为它可能增强稀缺预期。因此，压低油价来抑制短期通胀不一定是个有效措施。

　　目前能源行业关键问题就在于价格没有实现市场定价。《能源法》征求意见稿将能源以市场定价为主导用法律的形式固定下来。但是，征求意见稿中没有提到能源价格市场化的时间表，能源价格市场化进程看起来遥远，我们期望一个透明合理的市场定价机制的早日到来。

　　作者单位：厦门大学中国能源经济研究中心