因此中国国内能源规划长年以来如此混乱的状态就更加令人不解了。最近中国在国际能源领域的一系列活动受到了广泛关注──2003年中国石油天然气集团公司(China National Petroleum Corporation)在哈萨克斯坦收购北里海项目(North Caspian Sea Project)失败、2004年俄罗斯搁置安加尔斯克至大庆的输油管线计划以及2005年中国海洋石油总公司(China National Offshore Oil Corp.)竞购美国石油巨头优尼科(Unocal)未能成功，而中国国内能源产业的缺陷得到的国际关注与此相比却少得多。不过，随著中国能源需求的增长以及中国国际性能源企业继续在全球迅猛扩张，这种情况将很快改变。只要仔细观察，关注中国能源领域的人们就不难发现：中国面临的许多核心问题都源于中国能源产业自身的体制紊乱。

首先，我们有必要了解中国背景下的“能源产业”意味著什么。美国等西方国家的政府监管但并不直接经营本国的石油和天然气资产，而中国却仍然保持著社会主义传统：拥有并控制著大型能源企业──尽管这些能源企业通过最近的首次公开募股(IPO)实现了部分私有化。中国企业因为IPO得以和埃克森美孚(Exxon Mobil Corp.)、英国石油(British Petroleum)等西方石油公司结为战略伙伴，获得这些公司宝贵的战略指导和专业知识，而且通过出售少数──也就是非控股股权还可以获得数十亿美元的收入。

这种有悖于自由市场经济的行为意味著中国政府必须对这些作为经济和国家安全部门延伸的大型能源企业进行微观管理。这个任务似乎需要一个庞大的、有能力扫清政治障碍的集权机构，不过这类机构在中国从未出现过，在可预见的未来恐怕也不会成为现实。

这并不是说中国政府没有尝试过建立中央能源机构。事实上，中国能源产业的组织结构几十年来经历了一次次变革。不过这些变革大多只是表面功夫。人员严重不足、机构重叠设置、争权夺利和官僚作风阻碍著中国能源产业的发展，中国能源管理体制在集权化和分散化间摇摆不定，没有人为这个体制的各种失误负责。鉴于这种混乱状态，有关中国正在考虑21世纪最大的国家安全问题的说法显得很是滑稽。

自1993年中国首次成为石油净进口国以来，中国的石油消费几乎每年都在以近4.9%的速度稳步增长──这个增速在全球首屈一指。2003年，中国超过日本成为全球第二大石油产品消费国。自2000年以来，全球石油需求增长的约40%来自中国。新华通讯社(Xinhua News Agency)预计到2020年，中国每年的石油进口量将达到5亿吨以上，比2005年增长近3倍，而到2025年，中国的石油进口量将超过整个欧洲大陆。

为了迎接这个挑战，中国在2003年制定了看似革命性的“21世纪石油战略”， 这项耗资1,000亿美元的战略目的在于建立“未来石油战略体系”。它是中国第十个五年计划（2001-2005）的重点，计划中公开表达了“能源安全”的概念。2004年，国务院发展研究中心(Development Research Center of China's State Council)编写了更为详细具体的《中国能源综合发展战略与政策研究》(National Energy Strategy and Policy Report)。这两份文件说明中国政府对能源安全问题采取了更为负责的态度。

虽然有了这样一个新的、革命性的能源战略，但真正的改革却举步维艰。单一的中央能源部门缺失令许多人困惑，不过当我们回顾中国能源产业的发展历史时会发现，仅仅在政府结构中插入一个能源部门难以解决监管问题。

中国第一个能源部门──燃料工业部(Ministry of Fuel Industries)于1955年成立，主管煤炭、电力和石油工业建设。1970年，这三个部门又合并为新的燃料化学工业部(Ministry of Fuel and Chemical Industries)，由于此时的中国正处在文化大革命(Cultural Revolution)的动荡年代，这个部门几乎没有任何实权。燃料化学工业部五年后解散。

作为邓小平政府机构改革的一部分，中国在1988年首次成立了能源部(Ministry of Energy)。不过这个名称容易让人产生误解：虽然能源部在名义上主管整个能源产业，但实际上中国大多数能源实体是由其他政府机构规划领导的，最主要的有国家计划委员会(State Planning Commission)和国家经济贸易委员会(State Economic and Trade Commission)──某些情况下由这两个机构共同管理。1993年，这种职能重叠变得难以调和，于是能源部──和从前的能源管理机构一样，被解散了。

此后5年间，制定能源政策的责任落在了包括国家计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部(Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation)等许多行政部门身上。虽然20世纪90年代国家计划委员会在能源领域的作用增强，成为最重要的能源产业主管部门，负责审批所有重大能源项目投资、制定能源价格，但因为官僚作风和门户之见，这个机构的作用还是打了折扣。20世纪90年代末，这种管理体制注定再次触礁。几年内，上面提到的三个部门都不复存在。

1998年──同年中国对国有石油和天然气公司进行了大规模重组，中国政府再次试图加强能源管理，不过并未取得成功。在此次重组中，国家计划委员会更名为国家发展计划委员会(State Development Planning Commission)，它承担了原国家计划委员会的大部分职能。不过可以想见，这引发了国家发展计划委员会、仍然活跃的国家经济贸易委员会和新部门国土资源部(Ministry of Land Resources)的新一轮争权夺势。

2003年之前，在新的石油战略的推动下，权力斗争最终尘埃落定：国家经济贸易委员会解散、其剩余部分和国家计划委员会合并组成国家发展和改革委员会(National Development and Reform Commission)。国家发改委下设能源局，这显示了它的影响力。如今国家发改委的实力无人能及，于是能源局从名义上接管了中国的能源产业。

虽然能源局的地位有所上升，但这并不是管理中国能源产业的一个长期可行的办法。这是因为能源局的规模很小──20多个中层干部管理著资产近11万亿元（1.33万亿美元）的产业。另外，能源局的工作重点集中在石油领域。这意味著仍由各类地方和省级部门管理的中国天然气产业没能得到应有的重视，由于缺乏清晰的中央管理体制，天然气产业遭到的损失也可能更大。同样，大部分电网也是省内传输，没有实现互联互通。虽然取得了一些进步，但中国仍然缺少单一、标准化的国家电网。

自2005年4月起，中国推出了许多临时措施。首先，成立了部级单位国家能源办公室(State Energy Office)。该办公室由国家发改委主任马凯挂帅，责任是为中国的能源政策制定统一计划、监督中国国有石油公司以及建立战略石油储备。

不过仅仅两周之后，中国政府在2005年5月初又在此之上成立了由总理温家宝和副总理黄菊、曾培炎挂帅的国家能源领导小组，该机构主管整个能源产业，包括新成立的国家能源办公室。有报告称，这么做的原因是希望温家宝总理为首的这个能源领导小组能够获得“比国家发改委能源局更多的政治支持”。

显而易见，由中国最繁忙的领导人组成的这个领导小组并不能彻底解决中国能源产业面临的问题。那么解决方法到底会是什么呢？中国政府至少表明了它们不会做什么：中国反复重申“在可预见的将来”没有重新组建能源部的计划。根据中国媒体2004年11月的报导，中国领导人排除了在2008年之前设立能源部的可能性，2005年5月中国政府对此再次作出了同样的表态。

另外，出乎大多数分析师的预料，新的国家能源办公室将不会与能源局合并或者取代国家发改委能源局。两个机构将各司其职：国家能源办公室主要负责决策，而能源局则负责实施。这种权力分配是否将演变为一场恶梦还不得而知。

何时中国的能源体制才能最终确定也是个未知数。2005年10月，国家发改委宣布，至少要在两年以后才会起草能源安全方面的法律──而煤炭、电力、节约能源等具体领域已经出台了相关法律。也许这仅仅是因为中国有信心在前进道路上解决这些问题，这么想也许没错，不过经历了近半个世纪的挫折后，中国面临的挑战依然严峻。

（编者按：作者米勒(Leland R. Miller)是纽约Sidley Austin LLP的律师，针对中国能源问题著述颇多。他曾担任美中经济安全审查委员会(U.S.-China Economic & Security Review Commission)研究员。）

（本文译自《远东经济评论》）