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农村水电改革发展的体制性障碍必须消除

2016-12-05 15:42:09 中国能源网   作者: 李其道  
论文来源
中国能源网
发表时间
2010-03-19

【一】

目前我国常规能源剩余可采储量构成是:原煤占51.4%,水能占44.6%。全国水能可开发量5.4亿千瓦,其中5万千瓦及以下农村水能可开发量1.28亿千瓦。2008年底我国水电装机1.7亿千瓦,其中农村水电装机0.51亿千瓦。我国是世界上水能资源蕴藏最为丰富的国家,迄至目前开发利用程度仍然较低,远低于美国、日本等发达国家,发展潜力巨大。农村水能资源是我国贫困山区除土地、山林之外,易于开发利用,可以促进农村“生产发展、生活宽裕、生态良好”的珍贵、稀有资源。其区位分布与我国相对贫困人口区位分布基本一致。全国相对贫困人口大头在西部大开发地区,这里农村水能资源可开发量占全国总量的70%,开发率仅为15%。

新中国成立60年来,在党和国家的关怀、重视下,我国农村水电从无到有、从小到大,从单站发电到联网运行,从建设地方小电网到与国家大电网联结,到建立发供统一的县级电力企业,形成了大小电网并举共存、各有侧重、互补互惠、协调发展的格局,全国1/2地域、1/3县、1/4人口主要由农村水电为主供电。我国发展农村水电、建设农村水电电气化,实施小水电代燃料,不仅在边远山区、少数民众地区和革命老区比较好地解决了发展中国家共同面临的农村能源、生态环境和消除贫困的问题,而且还在增强民族团结、促进边疆繁荣稳定方面发挥了巨大作用,在农村和县域经济社会发展中起到了不可或缺的历史作用。按照全国6000千瓦及以上电厂供电标准煤耗349克/千瓦时计算,当前我国农村水电一年的发电量相当于节约标准煤5600多万吨,相当于减少二氧化碳排放1.4亿吨、二氧化硫排放70多万吨。《国际小水电组织成立十周年宣言》高度评价中国以农村水电为基础实现农村电气化、实施的小水电代燃料,普及农村用电,解决农民燃料,改善生态环境,开辟小水电发展新领域等等宝贵经验。农村水电还在电力应急保障中显示了独特作用。2008年南方低温雨雪冰冻灾害中,全国有200多个县城、2000多个乡镇依靠地方电力、农村水电保障了节日和电力主网恢复重建期间的供电,并为保障京九、鹰厦、渝怀、湘黔等铁路畅通发挥了关键作用。5.12大地震发生后,通过修复当地的农村水电电源电网,短时间内恢复了汶川、茂县、理县、彭州县城和部分乡镇的供电,有力地支援了抗震救灾。

【二】

根据我国常规能源剩余可采储量构成和我国资源禀赋决定水电是替代化石能源的主力、是我国履行减排承诺的主要保障,加之“市场化的煤、计划定价的发电和垄断经营的电网”所形成的煤炭、煤电、电网的不断博弈,特別是在金融危机的影响下,我国电力供需很不平衡,窝电、电荒间断出现、同时出现、交替出现。因此从贯彻国家应对气候变化的大政方针与适应经济、社会、民生需求考虑,都亟须抓住当前这个时机,加快发展水电和农村水电并改革、完善体制,以适应形势发展需要。

然而从2009年以来的这段期间,农村水电发展却陷入困难境地。

一是在认识上出现了贬低农村水电的多种声音。诸如:不分情况、不究原因、不拿依据,垄统地说小水电开发过度,破坏生态环境;小水电体制复杂“难以又好又快”,“效率低”,是“落后的生产力”;有了大电网,小水电可有可无,某省某县县长竟然在大会上说:“小水电阻碍了我县社会经济的发展”,限令关停小站小网,实施大电网一家供电。

二是贷款门坎高,缺担保。一些民营业主只有从地下钱庄融资和向私人融资。解决中小企业融资问题落实不到小水电头上。

三是难以上网(与大电网形成关联关系者除外)。更难以自发自供。

四是上网电价低,加上七扣八扣,每千瓦时2角以下,1角多,甚至只有几分钱。根本谈不上同网同价。从1980年代末期起,大电网从不执行下网趸售价,以零售价批发给地方电力企业和农村小站小网,地电企业、农村小水电企业难以生存发展,农村用户反应强烈。

五是法规政策得不到执行。《可再生能源法》及配套法规,国家电监委和国务院办公厅相继出台的《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》和《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门节能发电调度办法》等规定得不到执行。长期行之有效的方针政策被认为过时更得不到落实。

六是农村水电改革发展的体制性障碍日益严重。

1.问题。

(1)目前全国农村水电自供自管县已由上世纪90年代末的800余个减少为240余个,70%的自供自管县失去了电网和供区市场,由“三自”(自发自供自用)变为“三限”(限时限量限价上网)。

(2)经过多年反垄断与垄断的拼争,现在连四川跨县地区性的乐山电力、岷江水电、明星电力、西昌电力和雅安电力5家发供一体的配电网企业,前4家为上市公司,已被“实行厂网分开”的大电网“收购控股”,后一家被代管。

(3)一些水能资源丰富的贫困地区直到目前,作为清洁可再生绿色能源、直接服务“三农”的农村水电,及其供电区的农民,始终未从“有水难以发电、发电难以自用、有电难以上网”,“限制上网电量、压低上网电价、抬高下网电价”,“发电收益大减、购电支付大增、农民负担加重”等垄断桎梏中解放出来。

2.造成的后果。

(1)在电力垄断体制的严重影响下,办电只为上网卖电,垄断营销自有大网,致使一些地方的小水电与当地农民的利益脱节,与生态建设及环境保护脱节,农民用不起电,得不到实惠,有的地方发生了群体事件,不少地方留下了影响稳定的隐患。

(2)纵横向垄断严重。主辅合一、输配一体的垂直一体化纵向垄断和“一省一公司”的横向区域垄断,所形成的强势电网垄断,不仅垄断电力交易市场,而且垄断电力建设市场,并通过“三产”、“多经”关联体谋取超额垄断隐性利益。造成对“三农”的剥夺,也是滋生腐败的温床。

3.输配分开的意义。

“厂网分开、竞价上网”,关系的是若干独立发电公司和相关投资者的权益;“主辅分开、消除关联关系”,关系的是发、供、用电多方面的权益;“输配分开、竞争供电”,关系的是众多的独立配电公司和广大县镇农村人民群众的权益,特别是广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的根本利益。

4.体制性障碍日益严重的根源究竟在哪里?

就在于持续强势的输配一体的电网垄断体制并未打破,而且还在不断扩大施行、加强施行,目前全国已基本形成:一家管网、独家经营、一统到底、独占市场。

【三】

为推进农村水电改革发展,提出以下建议:

1.坚持电力体制改革方向,实行大小电网并举共存、和谐协调发展。坚持“分散开发、就地成网、就近消纳、联网调剂”与“依托现有电网,完善配电网络”相结合,保障安全、廉价、可靠供电。

2.坚持主辅分离、输配分开改革,打破垄断,引入竞争。尽快开展输配分开改革试点,在趸售、“上划”、“代管”、“控股股改”县中选择条件好、代表性强的开展试点,不把它们与大电网供电局、直供县同时考虑,以防止出现“制约多、困难大、进展慢”的问题,而收到事半功倍的效果。

3.上网电量同网同价。企业全额收购并网农村水电发电企业的上网电量和发供一体企业自发自供后的上网电量,上网电量同网同价。

4.农村水电企业与电网企业互供电量,在产权分界处按月互抵。互抵后的电量按各自电价结算。或上网电价实行同网同价,下网电价实行趸售电价(综合销售电价打七折)。

5.支持农村水电借网过路。电网企业按实际成本加微利收取过网费。

6.落实《可再生能源法》。对农村水电等绿色能源进一步实行配额制,建立绿色能源发电交易市场。

7.积极支持和帮助农村集体与农民采用股份合作制、股份制的形式开发经营农村水电。

包括:

(1)积极支持和引导农村集体和农民利用被占用土地的使用权入股、被量化给农村集体和农民部分的水能资源使用权入股、相关补偿入股、投劳投料投资入股、信贷资金入股、国家补助入股开发经营农村水电,促进和保障农业增效、农民增收、农村发展,并形成长效机制。

(2)积极支持发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制农村水电企业。设置国有股(含国有资金股、国有资源股),在保障企业合理回报的条件下,国有股收益用于资源维护保养与生态修复建设,用于增加贫困农民收入,促进和保障实现“国家得生态,农民得实惠,企业得效益”。

8.县以上人民政府要加大对农村水电建设的财政支持力度。国家4万亿应对金融危机资金,完善农网城网资金,扶贫资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金,应用于农村水电电源电网改造与建设。国家列专项资金补助水电农村电气化和小水电代燃料建设。

9.要继续发挥农业银行支持农村水电发展的重要作用。国家开发银行、农业发展银行要支持农村水电建设。扶贫贷款、信用社贷款、邮政储蓄资金、小额贷款要用于农村水电建设。

10.支持农村集体、农民使用未来农村水电股权权益、未来电费收益作为抵押担保,贷款开发建设农村水电。农村水电建设贷款的还贷期,应延长至25年,同时实行财政贴息。

11.坚持“以税惠农”,农村集体、农民举办和为主举办的农村水电企业增值税、所得税执行零税率。


责任编辑: 张磊

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