2017年 05月
29 星期一

深化改革,强化管理,促进发展

2017-02-28 14:28:03 中国能源网   作者: 李其道  
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论文来源
中国能源网
发表时间
2004-02-10

总的题目是:深化改革,强化管理,促进发展。

讲三个问题:1.背景和属性、特点;2.现状和体制改革;3.管理创新:行政管理、行业管理、产权管理、企业管理。

一、背景和属性、特点

(一)背景

[之一]

十六届三中全会闭幕刚半月多,《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》全文播发刚10天,全国正在宣传贯彻学习中。

1984年十二届三中全会《经济体制改革的决定》,1993年十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。十年一个决定。

改革开放25年,制定决定20年。改革取得重大进展。在理论上有一系列的建设,理论的突破大大推动改革的实践。中国经济体制改革又站在一个新的起点上,从初步建立社会主义市场经济体制到完善社会主义市场经济体制,进入一个新的阶段。

重在创新完善。突出体现在:“五个统筹”和“五个坚持”上。既是实践的总结,又是理论的深化、创新。即:

统筹城乡发展(“三农”问题、二元经济结构),统筹区域发展(东中西部、东北老工业基地),统筹经济社会发展(经济发展与社会发展不同步),统筹人与自然和谐发展(最近播放的《至高利益》可为一例),统筹国内发展和对外开放。为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

坚持社会主义市场经济的改革方向(四项基本原则,基本经济制度,三个标准,三个代表),坚持尊重群众的首创精神(两个积极性,多个积极性,广大人民群众建设社会主义的积极性),坚持正确处理改革发展稳定的关系(力度,速度,程度),坚持统筹兼顾(总体受益、总体承受原则,双赢、多赢原则),坚持以人为本(执政为民。情为民所系,利为民所谋,权为民所用。执政之首在于安民,安民之要察其疾苦。天下顺治在于民富,天下和静在于民乐。简言之,企业的目标就是三为:为企业求发展,为职工谋福利,为社会作贡献。坚持经济社会和人的全面发展。走上更好的以人为本的社会主义经济发展轨道,最大限度地满足人民日益增长的物质文化生活需要)。

电力、民航等垄断行业改革迈出新的步伐。11家电力新公司挂牌成立,电力企业厂网分开开始资产划转。

[之二]

《水电农村电气化标准》已由中华人民共和国水利部批准与发布,于2003年10月1日起施行。水利部水电局已于2003年10月16-17日在成都举办了宣传贯彻培训班。

LS30-2003《水电农村电气化标准》取代LS30-1992《农村水电初级电气化标准》,是新时期全国水利系统农村水电行业最高准则与依据的行业法规。

《水电农村电气化标准》来之不易,是从中国国情出发,通过锲而不舍地努力,反对电力垄断体制的产物。

进入新世纪,以贯彻落实中共中央中发[2002]2号文件、[2003]3号文件与党中央、国务院领导同志的重要指示和实施国务院批准的“十五”400个水电农村电气化县建设为标志,我国农村水电及电气化建设进入新阶段,肩负新使命。

《标准》分9个部分。正文44条,说明20条,具有同等法规效力。

新时期中国水电农村电气化建设,是在农村水电初级电气化建设的基础上,适应全面建设小康社会的要求,以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面发展为主要目标,并建立五年一个目标的滚动发展机制,建设不断扩大范围、提高水平的农村电气化,为地方和农村经济社会全面发展服务。

“纲”在总则,魂在“基本条件”。提出了农村水电定性定位、水电农村电气化目标和改革发展的总体要求:以水电农村电气化建设为主题,以农村水电结构调整为主线,以改革与科技进步为动力,以农村水电资源统一管理为切入点,坚持为农业、农村、农民服务的方向,做好与经济建设、江河治理、扶贫开发、生态建设等四个方面的结合,实施体制、科技、管理、政策四项创新,推进农村现代化进程和经济社会可持续发展。

(二)农村水电属性、特点

1.农村水电定性、定位。

定性:可再生清洁、绿色能源。

定位:①地方组织建设、管理的中小水电站及其电网,坚持服务“三农”方向。②不管投资主体是谁。实践中要以“在国家扶持下,主要依靠地方、群众力量建设与管理、经营”为主要形式。③中发2号、3号文件和中央领导的定位。④是水利事业组成部分。“不可替代”与“不可分割”。

2.具有战略性的特点:①两条腿走路;②生产力决定生产系:两个方面;③大小电网并举共存协调发展;④分布式供电:资源区位实际与优势,成效,方向;⑤造血功能与机制,解放发展农村社会生产力,向另一个时代迈进的伟大创举;⑥基础性与经营性,扶贫性、公益性、生态性。⑦文明可持续发展。

二、现状和体制改革

(一)成就、经验与问题

1.成就。

农村水电装机3300万千瓦,年发电量1084亿千瓦时,水电资产现值3000多亿元,担负着全国1/2地域、1/3县、1/4人口供电任务。农村水电行业形成了一套行之有效的方针政策、完整的管理体系和一整套建设管理规程、规范及标准。现代科技已广泛应用于农村水电行业。全国已有18个省(区、市)成立了以资产为纽带的省级水电公司,还组建了70多个地区性水电公司。全国农村水电已具备了较大的规模和实力,为新时期实施农村水电致富工程、水电农村电气化县建设工程、小水电代燃料生态保护工程、农村水电供电区农网城网改造工程、边远地区无电乡村光明工程、农村水电现代化工程提供了良好的基础。

2.经验。

一是党和国家领导人亲自倡导,国务院政策扶持,省级党委、政府高度重视,有关部门大力支持,市(州)、县级政府认真组织实施,广大人民群众积极参与。

二是坚持大小电网并举共存、各有侧重、协调发展,稳定和完善农村水电管理体制,有一个长期稳定并不断完善的行业管电机构和一支稳定并不断提高水平的技术与管理队伍。

三是结合江河开发治理兴水办电,发挥水资源综合利用优势和功能,发电、防洪、灌溉、水保、供水相结合,以水发电,以电养电补水,以电促农兴工,以电代柴代燃料和治理水土,统筹协调资源、环境、生态、扶贫和水电电气化建设。

四是分散布点、就地开发、就近成网、成片供电,建立地方独立配电公司,符合中小水电资源分布状况,适应农村社会生产力发展水平,符合电力工业体制改革方向。

五是坚持执行“自建、自管、自用”、“谁建、谁有、谁管、谁受益”和“小水电要有自己的供电区”、“以电养电”、6%增值税率等方针政策,调动了各级各方面办电的积极性。

六是走股份制、集团化道路,实行结构调整、资产重组、制度创新,建立以产权为纽带,兼备投资主体、融资载体、开发经营实体功能的省、市级水电集团公司和股份制企业,构筑新体制、新机制和新的市场主体,为在农村水电供电区农网城网改造中获得“一省两贷、多贷”,克服电力垄断体制给农村水电带来的前所未有的冲击与困难,作出了重要贡献;为主要参加“输配分开、竞争供电”的电力配电端体制改革,取得了时间与空间,增强了实力和活力。是对反映社会化生产规律、合理配置社会资源、促进社会生产力发展的公有制有效实现形式作出的有益探索,是农村水电及电气化事业发展的动力和趋势。

3.问题。

一是开发程度低、用电水平低。我国农村水电的开发程度仅为21%,远低于水能资源丰富和较丰富的国家,大量的可再生清洁能源和绿色能源还在白白地流失。贫困山区和老少边穷地区经济发展落后,用电水平仅为全国平均水平的1/3,世界平均水平的1/10。

二是退耕还林、天然林保护任务重,农民烧柴严重威胁退耕还林和天然林保护成果的巩固,迫切要求实施小水电代燃料。

三是农村水电作为我国最主要的可再生清洁能源和绿色能源,不足全国总发电量的5.5%,这是我国可再生清洁能源和绿色能源的比重远远低于欧美发达国家的直接原因。社会对开发可再生清洁能源、绿色能源的重要性缺乏足够的认识,对减少温室气体和污染排放、保护生态环境缺乏有效的政策和相应的措施。

四是电力工业中的垄断经营尚未打破,完善的区域电力市场尚未建立。大电网和所属“三产”、“多经”企业违背国家法律法规文件规定和程序,上划、代管、虚设产权控股、低价收购农村水电国有资产,造成了严重后果。2003年8月三部委国资改革[2003]37号文下发后,此类现象得到基本制止,但已造成的后果尚待清理、纠正。大小电网联网小网小站得不到公平待遇。一些地方长期限制农村水电上网电量,有的小水电50%以上的水量白白浪费;一些地方任意压低农村水电上网电价,更没有按清洁绿色能源实行合理电价。电力垄断体制仍在阻碍农村水电发展。

五是对农村水电的属性与特点缺乏认识。一些地方在减持国有股时,实施不规范操作,造成农村水电国有资产大量流失。一些地方撤销水行政主管部门水电管理机构,划走水电建设政府职能,出现农村水电资源无序开发和“四无”(无立项、无设计、无验收、无监管)工程现象,造成资源闲置、浪费,有的被破坏,直接威胁生命、财产安全。一些地方无证设计、伪劣设备产品、无资质施工队伍充斥农村水电设计、设备、建设市场,留下严重质量隐患。

六是农村水电资产分散,企业规模小,经营粗放的状况还需进一步改变。在实施农村水电股份制集团化改革中,尚需认真与妥善处理好省级、市(州)级、县级之间产权权益关系,以利充分发挥和调动各级各方面的积极性。

七是法律法规建设滞后。行之有效的方针政策未得到全面贯彻执行,法律法规建设特别是正确理解执行滞后,不利进一步激发国家、集体、个人和各类经济主本多渠道投资开发农村水电的积极性,并影响有效维护和运营。

(二)农村水电体制改革

电力体制改革的趋势应是:打破垄断,引入竞争,建立制衡机制。保护全社会办电的积极性,保护发展可再生清洁能源、绿色能源的积极性。按照“厂网分开、输配分开”的电力体制改革方向和培育与完善统一开放、分层次、多区域、多市场竞争主体、有序竞争的电力市场要求,积极参与电力体制改革。)

1.自主地进行股份制、集团化改革。

----按照十六大精神,深化农村水电国有资产体制改革。通过授权委托,确立出资人代表的地位。授权省、市(州)级水电集团公司经营国家投入形成的水利水电国有资产。具有国家投资主体功能的水电集团公司应保持地方国有产权绝对控股;地方自发自供的配电公司和无电源的配电公司均应保持地方国有产权控股;发电集团公司和骨干水电站(厂)应保持地方国有产权第一股东位置;其余小型水电站可以改制为股份制、股份合作制企业,也可以采取竞价拍卖、协议转让方式出售。

----水能资源是水资源不可分割的组成部分。加强农村水电国有资产的监管与运营,包含对“自然资源资产”的加强监与运营。兴办水电企业要进行水能资源论证,实行取水许可制度和水能资源有偿使用制度。要按照市场经济的要求积极探索国有水能资源使用权的有效实现形式。

----农村水电国有资产重组方案(包括转让、出售)应经市(州)级或省级政府出资人和水行政主管部门审批。转让、出售收入应专户存储,主要用于农村水电电源、电网建设改造、滚动发展。

2.按照农村水电两种不同情况,搞好农村水电资产重组。

----巩固发展地方自发自供独立配电公司,以做实做强为基础,巩固壮大原有和视条件新建省级水电集团公司,有条件的市(州)组建流域水电集团公司、区域水电集团公司,为主要参加配电端的改革积极做好准备;

----同时将水利系统只发不供电站组建成发电集团公司,为准备参加发电端的市场竞争积极创造条件。没有供电区的农村水电发电企业,要积极参加省、市级发电集团公司的组建或联合组建发电公司,实行统一报价,共同参与竞价上网。

----在加强农村水电资产重组中,建立和完善以产权为纽带的体制机制和管理方式,强化母子公司体制。母公司对控股(包括相对控股)子公司依法行使投资者权利并承担相应责任,子公司具有法人地位,依法独立享有民事权利和独立承担民事责任,发挥互补效应和规模优势,增强集团凝聚力和母公司控制力;增强行业创新能力,提高企业市场竞争能力。

3.国家电力公司以外的资产关系应保持不变。

----根据国家电力公司以外的资产关系维持现状的原则,地方政府和企业在国家电网(包括电源)中的资产,原国电公司代管、上划县(包括“股份制”、“联营”县)的农村水电电网(包括电源)资产,各个独立发电公司投资的专用送出工程中的公用部分资产,均应认真进行清理,保持资产关系不变,明晰产权归属。

----原实施代管、上划的主体不复存在,代管、上划关系应即取消。

----趸售县电力公司本是地方独立配电公司,产权关系清晰,可率先进行输、配分开和发电厂借网向趸售县配电网直接供电的试点,为下一步输、配全面分开的顺利实施提供经验。

----自发自供农村水电公司要加强电网建设,待条件成熟后,在配电网内实行厂网分开。

----供电营业区确属“交叉”,并难以调整消除,影响安全可靠供电的县,大小电网股改待时机成熟后进行。

----发挥综合效益的水利枢纽工程电站,要按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向,推行股份制、集团化改革。

4.实行优惠政策。

主要承担社会效益、生态效益的农村水电,国家在投入、贷款、税收、减轻企业负担等方面继续实行优惠政策,并研究制定可再生清洁能源配额制和绿色能源证书制度。

三、管理创新

(一)管理也是生产力

①科学技术是生产力,管理也是生产力。科学技术生产力的实现,必须借助于管理,没有管理借助力的加入,就形不成真正的生产力。

②管理就是科学组织生产力,合理调整生产关系,适时完善上层建筑。

③管理也是“目标”、“内部条件”和“外部环境”三者之间的一项动态平衡活动。当前起关键性作用的虽仍是外部环境因素,但外因通过内因起作用。努力认识和把握事物发展的内在规律,“有为才有位,有位更有为”,事在人为。

没有理论的行业是立不住的行业,没有思路的部门是无所作为的部门,没有理念、失去方向的企业是自生自灭的企业。在理论、政策、思路、战略举措,以及在认识和把握事物发展内在规律而形成的坚定信念等等的指导和支撑下,在艰难险阻的夹缝中特别是在建国以来前所未有的冲击中走出来的中国农村水电及电气化事业,不仅在我国中西部地区和东部山区起着不可或缺的举足轻重的作用,而且在世界小水电之林中占有重要位置。

(二)管理的一般内容和要求

①包括行政管理(依法行政)、行业管理、产权管理、企业管理四个方面。

②通过依法行政加强行政管理;通过规划计划、方针政策、指导协调服务加强行业管理;通过资产重组、结构调整、制度创新,建立和完善产权联接关系,加强产权管理;通过建立和完善现代企业制度,实行改革、改造与管理相结合,加强企业管理,实现公司化改制、商业化运营、法规化管理。

③企业管理要实行5个转变:硬专家→软专家;过程管理→目标管理;生产经营→生产经营与资产资本经营相结合;经理、书记哥俩好→相互制衡领导体制与机制;硬管理→硬软管理相结合。

④单位、企业管理的重心在拓展;拓展的重心在科学民主决策;决策的基础在理论与实践相结合,调研分析预测;决策的实现在规划计划;规划计划的落实在一系列具体管理。

(三)切实加强农村水电管理

1.农村水电资源、农村水电工程、农村水电资产是水资源、水利工程、水利资产不可分割的组成部分。农村水电属于基础性、扶贫性、公益性、生态性工程,要发挥政府主导作用,履行政府职责。要遵循农村水电及电气化事业改革发展的客观实际和内在规律,切实加强水行政主管部门农村水电管理,包括依法行政和行业管理、产权管理。各级水行政主管部门都要加强农村水电机构职能建设,肩负起对农村水电资源、农村水电工程、农村水电资产实施依法行政和行业管理的责任。

2.农村水电管理的内容可以用体制创新、科技创新、管理创新、政策创新予以涵盖。

----体制创新:一是全面推进股份制集团化,实现国有农村水电资产战略重组,重点发展国有控股的省级公司,并实行所有权、经营权与使用权三权分离,调动省、市(州、地)、县、集体、农民各个层次的积极性。二是发展壮大提高民营化的规模和水平。

----科技创新:科技创新和科技进步,技术政策研究和制订,新技术的推广计划和组织实施。科技创新的目标主要是提高全员劳动生产率与各项资源利用效率。针对提高两效率积极采用微机通讯及信息技术,不断提高信息化水平。优化设计、优化施工、优化调度和管理、降低成本、提高效益、更好服务。

----管理创新。认真实行管理重点转移→水能资源管理、水能资源普查和规划(流域和区域),项目审查、审批,开发许可和市场交易规则;→市场管理(资源交易的市场规划和监督,设计市场、设备市场、建设市场的规划和监管);→建设计划和中长期规划、专业发展规划(农村电气化和代燃料规划)、区域发展计划(省、地、县);→行业标准(各类设计标准、各类建设标准、各类运行标准的制订和组织实施,发供电企业系统设置、标准制订和组织实施);→安全质量管理(建设管理制度与质量安全管理,发供电生产现场制度与安全质量管理);→强化企业管理(核心是现代企业制度建设)。

----政策创新:政策和法制建设;法律和条例,扶持政策,绿色能源证书和市场交易政策(绿色能源配额制与减排交易),税收政策,价格政策,以及法律法规政策的制订和组织实施。

3.现代产权制度。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有财产权,促进非公有制经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力,形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权,健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转,保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

4.现代企业制度。企业制度包括财产、组织、领导、管理等制度。现代企业制度是符合现代化社会化大生产、符合市场经济要求的企业制度。它的特征是:以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为标志,以完善的企业法人财产制度为基础(对外,完整的法人财产权属于企业;对内,所有权属于出资人),以有限责任为表征,以公司形态为代表。实现企业法人化,产权企业化,责任有限化,盈亏自负化。简言之,公司制(国有独资有限责任公司、有限责任公司、股份有限公司制度)就是现代企业制度。这之中,建立和完善出资人制度、确立企业完整的法人财产权是核心,建立和完善法人治理机构与制衡机制是重点,建立和完善管理制度、强化管理是关键。

5.加强企业管理。战略管理、需求侧管理、人本管理、质量管理、成本管理是重点。加强农村水电行业规程、规范、标准的制定、修订和宣传贯彻;积极开展职工培训,提高职工队伍素质,提高行业规范化管理水平;加强发供电企业的科学管理和文明生产,狠抓“两票三制”的贯彻落实,突出解决生产现场脏乱差和不安全不文明的局面;积极开展农村水电行业创建文明示范窗口活动。积极推进农村水电企业减人增效,实行创业再就业,转岗不下岗,分流不失业。

6.农村用电管理应做到“三公开”、“四到户”、“五统一”。要重视搞好专业化管理和群众性管理的有机结合。可以通过企业县乡一体化实现;也可以通过股份合作制、股份制改革,建立母子公司体制,发挥母公司的核心、主导作用,保障子公司的独立法人地位,调动多个积极性,搞好农村用电管理。

最后,深化改革、强化管理、加快发展,当前要求做到:一个政策引导,两个回归(职能回归、资产产权回归),三个之间动态平衡(目标、内部条件、外部环境),四个创新(体制、科技、管理、政策),五个战略(农村水电基地战略、水电农村电气化战略、小水电代燃料生态战略、农村水电电网建设改造战略、农村水电现代化战略),六个实现(经济效益、社会效益、生态效益与生产发展、生活宽俗、文明可持续发展)。


责任编辑: 张磊

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