关于我们 | English | 网站地图

中国全球能源战略:从能源实力到能源权力

2017-04-01 11:12:13 《人民论坛·学术前沿》   作者: 许勤华  
作者单位
中国人民大学国际关系学院
论文来源
《人民论坛·学术前沿》
发表时间
2017-03-27

【摘要】从1949年新中国成立至今,中国的全球能源战略经历了“萌芽期”“成长期”和“成熟期”三个发展阶段。中国对外能源合作实践也经历了三个时期,即由高度依赖苏联的石油进口到实现自力更生成为净出口国;从以“引进来”为重点向原油和成品油的净进口国转变;从“走出去”开展全球范围多方面的能源合作建设并逐渐掌握合作主导权,到“一带一路”大战略的开启,标志着中国全球能源战略的全面确立。中国全球能源战略目标逐渐从单纯追求“能源实力”,向将“能源实力”转变为“能源权力”过渡;战略使命着力于“推动能源合作和促进能源革命”;战略实施通过能源外交和能源服务向全球和地区提供能源治理的国际公共产品;战略布局重点为“丝绸之路经济带”沿线地区。

【关键词】全球  能源战略  能源实力  能源权力

【中图分类号】D81, P754.1             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.05.008

对于“战略”一词的内涵,有着不同的解读。战略原本是军事术语,通常被理解为指导战争的谋略。现代社会中,“战略”一词被广泛应用于各个领域,多指对全局性、高层次重大问题的筹划和指导。《辞海》对“战略”的解释是:政党、国家做出的一定历史时期内具有全局性的谋划。由此,中国全球能源战略应该是指立足于国际能源形势和能源格局的发展变化,着眼于中国2030年前能源安全与国家发展的需要,对中国能源全球发展路径和政策的一种高度概括,它规范了中国能源全球发展的总体思路,涉及战略目标、战略使命、战略核心、战略实施和战略重点等重大问题。

中国既是能源生产大国,又是能源消费大国,还是新能源科技研发大国,是国际能源领域的重量级“玩家”,世界各国高度关注中国的全球能源战略。中国自2006年才成为原油净进口国,全球能源战略起步较晚。当前,全球能源形势发生重大改变,无论是能源生产还是能源消费都酝酿着革命性的调整。经过半个多世纪的国际合作,中国全球能源战略基本成熟,其战略目标也从单纯增强能源实力,向将能源实力转化为能源权力转移。本文将探讨中国全球能源战略的演进阶段、物质基础、现实环境、战略框架,并以欧亚大陆为地区实践来说明“一带一路”战略实施对中国全球能源战略的作用与影响。

中国全球能源战略的演进阶段:从“萌芽期”“发展期”到“成熟期”

从1949年新中国成立至今,中国全球能源战略经历了“萌芽期”“成长期”和“成熟期”三个发展阶段。在此期间,中国对外能源合作实践也经历了三个时期:第一个时期由高度依赖苏联的石油进口到实现自力更生成为净出口国;第二个时期通过“引进来”向净进口国转变;第三个时期从“走出去”开展全球范围多方面的能源合作建设并逐渐掌握合作主导权,到“一带一路”大战略的开启,标志着中国全球能源战略的全面确立①(详见表1)。

\

新中国成立初期,面对西方国家的经济封锁,中国只能与苏联等社会主义国家开展能源合作,意识形态、国家之间的共同利益和集体安全是其中的重要动因。对中国而言,国际能源合作也是石油战备的需要。中国与苏联之间石油进口、技术设备等方面的基础合作,孕育了中国全球能源战略的“萌芽期”,当时中国的对外能源政策只是全面对外政策的一个部分,合作程度完全依赖于中苏两国关系。上世纪50年代后期,由于中苏之间在意识形态和政策方面存在巨大分歧,两国合作关系破裂。我国加大了石油生产力度,在能源方面回归到建国初期的独立自主政策。中国也从石油净进口国成为了石油净出口国。

从1978到1992年,中国石油出口量逐渐减少。这个阶段是中国全方位能源合作的酝酿阶段,是以市场开放、能源出口换取资金、技术和设备“引进来”为重点的国际能源合作政策②。其中,海上石油的勘探和技术合作是一个新的方面和合作重点。这个时期中国对外能源合作实践的特点是对象国日益多元化,合作内容不局限于油气,对外能源战略有了新的思路,但依然依附于国家对外政策的“大盘子”,局限于国家与国家之间的双边国际性。

1993年,中国成为成品油净进口国。1996年,中国成为原油净进口国。在上个世纪90年代初,为了贯彻中央提出的“充分利用国内外两种资源、两个市场”的方针,我国开始实施“走出去”战略,积极开展能源国际合作。这期间,中国能源外交取得了重大突破,加入了多个多边和双边、地区和全球合作机制;在五大洲开设了多个油气国际合作区域,获得了相当规模的权益油气资源;还建立了对外能源贸易体系。

从改革开放的“引进来”到1993年后的全面“走出去”,中国全球能源战略进入了“发展期”。这一阶段的特点是充分运用能源外交手段,由国家主导、能源企业及其他主体参与,利用外交资源保障国家能源安全或以能源关系谋求国家利益,进行各种与能源相关的活动。这个时期,中国对外能源实践也从以双边为主发展为以双边和多边为基础的全球性战略③。

2008年金融危机后,油价一直在低位徘徊,消费国在国际能源市场的影响力不断增强。作为全球第一大能源消费国和石油进口国,中国积累了几十年国际能源合作的经验与教训,在对外能源合作过程中的主动权不断提升,合作目的和方向也日益明确,中国全球能源战略在不断成熟。

2013年9月,中国提出了“丝绸之路经济带”倡议,并于2014年提出了“一带一路”国际倡议和国家战略,这是一个由中国首倡、高层推动的国家战略,其成败关乎中国国家昌盛、民族复兴,“一带一路”战略中能源的角色被称为“重中之重”。能源发展不只关乎国家和地区的能源安全,而且联系着国家和地区的整体利益;对外能源合作的目的已经不仅是获取或拥有能源本身,而是实现经济和环境的双重效益;中国能源战略真正拥有了自己完整的国际发展路径,而不再只是依附于国家整体对外政策,这一切都说明中国的全球能源战略已经正式确立。

中国全球能源战略的物质基础:能源实力的不断增强

中国对外能源合作实践的三个时期,经历了建国初期、改革开放经济高速腾飞时期以及中国与世界政治经济的全面融合时期,跨越了整整半个多世纪,是中国能源实力的大规模蓄积阶段。中国能源实力的不断增强,夯实了中国全球能源战略确立和实施的物质基础。

国家实力分为硬实力和软实力。硬实力是支配性实力,是构成一国的经济力量、军事力量和科技力量的物质基础。能源实力是国家硬实力的主要组成部分,它关乎国家安全和国家发展。能源实力有以下几个组成要素:能源资源量,包括高储采比的储藏量以及战略和商业储备量;能源供应能力,能源对外依存度的大小决定了国家能源安全的自主性程度;能源进口力,即进口来源的多元化程度和年度进口量;对能源运输主要通道的拥有量,包括铁路、管道和海上运输线以及联接管道的港口与码头等;能源技术的研发力和能源设备的生产力;参与国际能源金融的程度(详见表2)。

\

从建国之初到2013年中国全球能源战略正式确立,中国对外能源合作取得了巨大的成就。首先,形成了完整的能源工业体系。完整的能源工业体系是一个在外部联系全部切断时,仍然能够自我维持、自我复制、自我升级的能源生产与发展体系。其次,能源外交取得了重大突破。通过政府高层互访和各种首脑峰会等方式,中国与世界多个国家签订了政府间能源合作协议,并与多个国家组织签署了能源合作框架协定,为中国开展对外能源双边与多边国际合作奠定了扎实的基础。第三,建立了多个油气国际合作区域,获得了相当规模的权益油气资源。中国在全球33个国家执行着100多个国际油气合作项目,建成了5大国际油气合作区,主要包括以苏丹项目为主的非洲地区,以阿曼、叙利亚项目为主的中东地区,以哈萨克斯坦项目为主的中亚—俄罗斯地区,以委内瑞拉、厄瓜多尔项目为主的美洲地区以及以印度尼西亚项目为主的亚太地区,形成了中国开展国际油气资源合作的全球性区域格局。第四,建立了对外能源贸易体系,初步形成了以石油、液化天然气(LNG)、天然气、煤炭、铀矿为主的能源进出口贸易体系,运输方式以油轮为主、管道为辅,国际市场上以现货、期货及长期购买协议等多种方式结合。第五,中国能源公司极大地提高了国际竞争力。经过多年发展,中国国有能源企业不仅掌握了国际能源合作项目运作模式,积累了丰富的资本运作、合同谈判等方面的经验,海外投资效益不断提高,国际影响力显著增强。④

国家权力是由各种实力构成的。查尔斯·金德尔伯格(Charles P.Kindleberge)从政治和经济相互关系的角度来分析,他认为权力就是为达到特定目标而具备的力量,以及有效使用这种力量的能力。新现实主义对“权力”的解释是:一个行为体强大到这样的程度,以至于它对其他行为体的影响大于后者对它的影响。⑤由此,能源权力是一种基于一国能源实力所产生的能够实现国家利益及影响他国的能力。只有当国家能源实力增强到一定程度时,这个国家才具有影响他国的能源权力,才具备全球能源战略的实施能力。否则,根本不具备设定全球能源战略的资格。目前,世界上真正具有全球能源战略的国家并不多,仅限一些发达国家以及少数发展中国家(如中国)。

中国全球能源战略的现实环境:能源转型与能源革命

人类能源文明史上的第三次巨大转型,以2014年底油价的一路狂跌为标志。这次从化石能源向非化石能源的转型,与前两次从木材到煤炭、从煤炭到石油的转型一样,将从根本上重塑全球能源秩序。几乎所有的国家都需要在此过程中做出政策选择,进行一场顺应能源转型方向的调整。对于以煤炭为主要消费品种的中国,能源革命的提出,是建立在对全球能源形势发生变化的战略判断之上。中国全球能源战略是为能源生产、能源消费、能源技术和能源体制革命服务的,因此需要厘清战略实施所面对的现实环境。世界能源形势转型有以下特点(详见表3):

\

油价长期低迷,揭示着“大能源”时代的到来。这一轮油价下跌不同于1986年和2008年的两次下跌,这次是能源转型过程中的下跌,是在供需基本面起决定因素的基础上,一场常规与非常规油气(页岩/致密油气)资源抢夺市场份额的较量。常规油气与非常规油气的生产总量大于消费量,在经济疲软,特别是包括中国在内的新兴经济体欲振乏力的情形下,油价的下行压力被进一步放大。北美非常规油气革命是油价下跌的促发器。

全球能源需求重心逐渐从发达国家转移到发展中国家,特别是新兴国家(emerging nations),区域分布集中在亚太和中东。中国成为全球第一大能源消费国和原油进口国,巨大的消费力和消费市场增强了中国对于能源价格的影响力,有助于重新塑造中国的对外能源关系。

“大能源时代”是指,从能源品种来看,煤炭和常规油气资源不再“一枝独秀”,致密油气、页岩油气、煤层气等非常规油气及新能源开发欣欣向荣,核能及各类可再生能源如太阳能、风能、潮汐能等技术日益成熟;从能源开发区域来看,大陆上油气勘探开发热点降低,而海洋油气勘探开发力度加大;从能源与自然环境的联系来看,能源发展越来越受到气候变化等因素的限制。

能源权力被重新建构,不再以“油权”为唯一核心,还包含“能源供应权”“能源需求权”“能源技术权”“能源金融权”以及“能源碳权”,等等。世界不同地区及经济体因为拥有不同的能源权力优势,在全球能源权力结构中各据一方。

“能源供应权”是指国家因拥有能源资源,在世界能源市场中具有资源供应的绝对权力,如沙特阿拉伯。资源国和生产国因为其能源供应权的优势,在全球能源权力结构中处于金字塔尖的位置;“能源需求权”是指能源需求国因巨大的能源消费量而具有的强大市场权力,如中国;“能源技术权”是指进入了第三次工业革命后,拥有先进技术就有了把握世界未来发展走向的影响权力,如德国;“能源金融权”是指凭借发达的金融体系以及对全球金融的影响力,对于能源价格拥有更多的话语权,如美国;“能源碳权”是指由于掌握了能源产品含碳量的计算方法以及碳政治的话语权,在低碳经济秩序中具有的相对权力,如欧盟国家。

中国全球能源战略的战略框架:目标、使命、实施和布局

“战略目标是战略的核心,明确战略目标是制定和实施战略的关键”,战略目标“具有统揽全局、高屋建瓴的大纲功能”,因此,对中国全球能源战略的研究需要从战略目标入手。

历史上能源消费第一的国家都曾是霸权国家,如木材时期的荷兰、西班牙,煤炭时期的英国和石油时期的美国。虽然中国不想也不会称霸,但如何通过国际能源合作,将市场权转化为国际政治含义中影响别国的国家权力,增强对全球资源分配乃至制度安排的话语权,从单纯追求能源实力,向既追求能源实力又追求能源权力转变,是中国全球能源战略的战略目标。这个目标有清晰的战略框架,由战略使命、总体思路、战略实施和战略布局四部分组成⑥(详见表4)。

\

中国全球能源战略使命就是要推动能源合作,促进能源革命。中国既是规模庞大、潜力巨大的能源市场,又是世界第一大能源生产国;既有“战略买家”优势,也在某些能源方面拥有资源优势和技术优势。中国国土辽阔、邻国众多,拥有多条潜在的欧亚战略通道,过境优势明显,完全可以通过建立国际能源关系促进国家政治和安全利益的实现;另一方面,当前中国清洁能源使用比例过低,能源利用效率不高,环境污染问题突出,实现环境清洁和生态可持续发展的任务艰巨。因此,扩大清洁能源进口、引进先进节能和环保技术、发展油煤替代能源来支持能源革命,是当务之急。⑦

为实现中国全球能源战略的战略使命,中国全球能源战略的总体思路为:顺应新能源安全观⑧的要求,落实国家能源战略、外交战略的要求;维护国家能源安全与发展,促进经济社会的可持续发展,增进国家外交空间的拓展,稳定全球能源安全;统筹兼顾国内和国际两个市场、传统能源与非传统能源两个发展、能源开发和能源利用两个进步、能源发展与生态安全两个确保;综合运用各种能源外交资源,国家主导、多方参与,大力发展各种形式的国际能源关系,营造有利的国际能源合作环境,推动“合理、和谐、共赢、稳定”的国际能源新秩序建立。

符合中国国家利益的国际能源新秩序的构建,只有通过能源外交和能源服务向地区和全球提供国际公共产品才能得以实现。国际公共物品是一种原则上能使不同地区许多国家的人口乃至世界所有人口受益的公共品。如,世界各国的能源安全很大程度上取决于国际能源市场的稳定性,保障能源价格的平稳和能源运输的安全既符合能源出口国也符合能源进口国的需求,这样在能源治理中就出现了对于国际公共产品的迫切需求,亟须由一些具有深厚能源实力的国家来提供。通过提供能源治理的国际公共产品,中国履行了负责任大国的承诺,从能源大国转向了能源强国。

中国全球能源战略布局首先应考虑“丝绸之路经济带”沿线的中亚国家和俄罗斯。与他们发展能源关系,对中国西部和北部边境地区的稳定、西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略的实施,具有十分重要的意义。从能源经济角度考虑,中亚国家和俄罗斯拥有丰富的石油、天然气和铀资源,有望成为我国极具潜力的能源供应基地;我国与这些国家陆路相连,开展能源合作不仅可以降低运输成本,而且可以减少安全风险。

结语:中国全球能源战略“一带一路”的地区实践

“一带一路”沿线国家之间存在巨大的能源资源禀赋差异,这种差异性不仅体现在传统的油气资源领域,还体现在优势产能、新能源技术、能源资金、能源基础设施建设能力、能源设备等方面,而中国在这些方面有着十分强大的实力。中国既能通过能源投资、建设电网、油气管线等基础设施来加强“一带一路”地区的共同能源安全、减少地区能源贫困、改善地区人民生活质量,也能通过能源合作将优势产能存量和能源设备转移并服务于沿线地区各国。通过与“一带一路”沿线的资源国、进口国和能源途经国开展能源外交,增进了“一带一路”地区的共同繁荣,这是中国利用自身能源实力,基于沿线65个国家日益趋同的新能源安全观,追求共同并可持续的能源安全,给“一带一路”地区提供的国际公共产品,为中国与沿途国家开展其他合作奠定了坚实的基础。

“一带一路”地区是地缘政治学家麦金德所说的“世界心脏地带”,包含了“丝绸之路经济带”的中亚、中东欧和西亚国家;“一带一路”地区又是斯皮克曼所指的边缘地带,包含了“海上丝绸之路经济带”的东南亚国家,两者都是指海上与陆上强国激烈争夺的广阔地区,亦是陆权和海权的复合区。谁控制了中心地区(心脏地带)以及中心地区的边缘地带,谁就控制了欧亚大陆;谁控制了欧亚大陆,谁就掌握了世界的命运。虽然美国大战略学家布热津斯基认为欧亚(Eurasia)对美国的国家权力非常关键,但长期以来,美国忽略了这个地区。在新马克思主义代表人物沃伦斯坦提出的世界体系论中,这个地区由那些给核心国家提供资源、劳动力和资本的外围及半外围国家组成,而这个地区正好被“一带一路”战略所覆盖。

上个世纪90年代末期,中国的能源企业就开始在欧亚大陆进行能源投资,直到现在,欧亚大陆已经形成了由俄罗斯通往中东欧的油气管线、中国与俄罗斯的油气管线、中国与哈萨克斯坦石油管线、中国与中亚天然气管线、中国与缅甸油气管线组成的内部相联的能源输送网络。该网络将全球最主要的两大能源生产中心中东和前苏联的巴库、高加索和中亚与当前能源消费增长最迅猛的亚太需求中心完全整合在一起,在“一带一路”沿线形成了一个产业链完整的地区能源市场。中国在“一带一路”区域的能源投资,使欧亚大陆的权势和地缘意义重新凸显,而中国也因此将能源实力转化为沿线国家可以接受的能源权力,日益成为海陆复合型的世界强国。

注释

①有关中国对外能源合作实践的发展阶段,可参见KarenSmith Stegen, Understanding China'sglobal energy strategy, InternationalJournal of EmergingMarkets, 2015, 10(2): pp.194-208; Maximilian Mayery andJostWubbeke,Understanding China's International Energy Strategy, TheChineseJournal of International Politics, 2013, Vol. 6, pp.273-298。

②张蛟:《“对外依赖性”和“战略自主性”:中国国际能源合作探析》,外交学院2013级博士研究生学位论文,2016年,第24页。

③国际(International)是一个非常常见的政治用语,它的直接意思是“国家之间的”,杰里米·边沁1789年首次使用了“国际”这个词。“全球”则忽略了国家的边界,指更为宏观的事务。

④WenshengCao andChristophBluth, "Challenges and Countermeasures of China'sEnergySecurity", Energy Policy, 2013(53): p.387.

⑤CharlesP.Kindleberge, Power and Money: The Politicsof International Economics and theEconomics of International Politics, BasicBooks, 1970, pp.56-65; Kenneth Waltz,Theory of InternationalPolitics, Addison-Wesley, 1979, p.192.转引自张晓慧:《能源安全预期、现状偏好与大国的能源外交决策》,《当代亚太》,2011年第6期。

王海运、许勤华:《能源外交概论》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第189~217页。

⑦OleOdgaard and JørgenDelman, "China's energysecurity and its challengestowards 2035", Energy Policy,2014(71): p.110.

⑧2006年7月,胡锦涛主席在G8集团与发展中6国领导人的圣彼得堡对话会议上提出了互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观,并且提出了三个方面的具体努力方向:加强能源开发利用的互利合作;形成先进能源技术的研发推广体系;维护能源安全稳定的良好政治环境。

China's GlobalEnergy Strategy: From Energy Strength to Energy Power

Xu Qinhua

Abstract: Since the founding of New China in1949, China's global energy strategy has experienced three stages:"infancy", "growth" and "maturity". The Chineseforeign energy cooperation has also gone through three periods chronologically,which include the period when China got rid of high dependence on oil importsfrom the Soviet Union, achieved self-reliance and even became a net exporter;the period when China first focused on "bring in" and then turneditself into a net importer of crude oil and refined oil; and the period whenChina "go global" to engage in energy cooperation in diverse areasand gradually play a leading role, and launch the Belt and Road great strategy,marking the full establishment of the Chinese global energy strategy. Theobjective of the Chinese global energy strategy gradually changes from merelypursuing "energy strength" to transforming "energystrength" into "energy power"; the mission is mainly to"promoting energy cooperation and energy revolution"; forimplementation, China provides international public goods to global andregional energy governance through energy diplomacy and services; and the areascovered by the strategy are countries and regions along the "Silk RoadEconomic Belt".

Keywords: global, energy strategy, energy strength, energy power

【作者简介】

许勤华,中国人民大学国际关系学院教授、博导,国际能源战略研究中心主任,俄罗斯东欧中亚研究所副所长,国家发展与战略研究院研究员。研究方向为国际能源战略、中国能源政策、欧亚地区安全。主要著作有《中国国际能源战略研究》《能源外交概况》《新地缘政治:中亚能源与中国》《中国能源国际合作系列报告》《ChinaEnergy Policy in National and International Perspectives:A Study onFore-and-Aft 18th National Congress》等。


责任编辑: 曹吉生

更多

行业报告 ?