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《历史回顾》 对执行两个《办法》和深化电力体制改革的思考

2017-04-05 15:26:14   作者: 李其道  

----有关小水电及代燃料等方面的情况、数据、分析和建议

■1小水电代燃料是山区保护生态环境的重要抉择和节能减排的重要举措

根据中发[2003]3号、国发[2003]16号和国办函[2003]15号文件规定和中央领导同志指示精神,我国组织实施的小水电代燃料工程,已于2003年底正式启动。经过5个省(区)、26个县的项目区三年的试点,到2005年底,20多万山区农民实现了小水电代燃料,每年减少薪材消耗16万吨,巩固退耕还林面积30万亩,保护森林面积156万亩,减少二氧化碳排放77万吨,同时还减少了大量二氧化硫、烟尘等污染物排放,取得了明显的农村发展、农民增收、生态良好的效果。

现正实施的国家2006—2008年小水电代燃料工程规划,涉及25个省(区、市)和新疆生产建设兵团的87个项目区18.8万户、60余万人口。完成规划后,每年将减少薪材消耗120余万立方米,保护森林200余万亩,减少二氧化碳排放130余万吨以及大量二氧化硫、烟尘等排放。

我国已完成至2020年的全国小水电代燃料工程规划。落实规划,全面实施小水电代燃料,可以长期稳定解决25个省(区、市)和新疆生产建设兵团退耕还林区、天然林保护区、自然保护区、水土流失重点治理区的2830万户、1.04亿农村居民的烧柴问题,每年可减少薪材消耗1.49亿立方米,保护森林3.4亿亩,减少排放二氧化碳2亿吨、二氧化硫92万吨,有效巩固生态建设成果,保护生态环境,促进实现生产发展、生活富裕、生态良好。

事实表明,我国在山区实施小水电代燃料,是保护生态环境的重要抉择和节能减排的重要举措;是配合水电农村电气化建设和农村水电增收解困建设,深入广大贫困山区和老少边穷地区,实现电力普遍服务直接惠及“三农”的重要途径。

《国际小水电组织成立十周年宣言》指出小水电对于消除贫困,减少二氧化碳排放,保护生态环境,促进广大发展中国家的可持续发展极为重要。高度评价中国以小水电为基础实现农村电气化的经验,为广大发展中国家解决农村用电、加速农村经济社会的发展提供了一条现实途径;高度评价中国正在实施的小水电代燃料项目,发展小水电解决农民燃料,保护森林植被,改善生态环境,开辟了小水电发展的新领域。

■2实施小水电代燃料存在着严重的体制性障碍

我国是发展中国家,人均温室气体排放量低于发达国家,对全球已产生的温室气体效应不负历史责任。但目前我国是世界上煤炭生产和消费量最大的国家,二氧化碳排放量仅次于美国,居世界第二位,占全球总排放量的13.5%。2005年全国农村居民生活用能消耗的能源总量达4.7亿吨标准煤,其中薪柴占21%,折算成体积为2.41亿立方米。2001年国务院批准全国“十五”期间年森林采伐限额为2.23亿立方米,其中农民烧柴限额为0.64亿立方米,而“十五”期间全国农村居民实际年均消耗薪柴2.57亿立方米。因此,科学、有序、可持续地大力展小水电,小水电不参与市场竞争,优先调度,全额收购,“不产生悖论”,积极实施代燃料、电气化、增收解困工程,势在必行。但是由于大电网强势垄断的严重影响和干扰,却存在着严重的体制性障碍。

大电网利用农电体制改革和农网改造的机会,强制推行“电、水分开”、“先改制后改造”和“上划代管”、“控股股改”、“贱价收购”,继续营造和扩大垄断,全国小水电自供自管县已由上世纪90年代末的800余个减少为目前的240余个,70%被划走。这么多县的小水电,失去了供区市场,由“三自”(自发自供自用)变为“三限”(限时限量限价上网)。经过多年反垄断与垄断的拼争,现在连四川的乐电、岷电、明星电力、西昌电力和广安爱众5家上市公司(均为发供一体的配电网企业),其中的前4家、占80%,已被“实行厂网分开”的大电网“收购控股”。

我去年到贵州为行业的一个训练班讲课,贵州学员反映,他们省小水电的上网电价一直很低,最近每千瓦时上调了8厘4毫,也仅为0.1784元/千瓦时,但大电网向农村的供电价却达0.5元/千瓦时。他说,这么高的价格,农民怎么用得起电来代燃料?如果把电网还给我们,我们用0.2元/千瓦时的自供电卖给农民,多余的电用0.1784元/千瓦时卖给大电网,不够的电大电网按售价打点折扣卖给我们,就可以做到三赢,最主要的是农民用得起电来代燃料,这本是一举多得的好事情,但就是行不通。其他省份的学员都反映,没有自己的电网,怎么搞得好代燃料、电气化?给点线损费、管理费借网过路,大电网根本不同意。大家都迫切希望国家尽快实施输配分开改革,都说,搞试点的条件完全具备,当前就可在小水电资源丰富的“上划”、“代管”、“收购”县立马进行试点。

■3除产生的社会贡献外,中间受益者和最终受益者究竟是谁?

2006年底我国农村水电(当前主要是单站5万千瓦及其以下的小水电)4万余处,装机容量5000万千瓦,年发电量1500余亿千瓦时,扣除4%的厂用电和送出线变损,年供电量1440余亿千瓦时。行业报表对产权归属未作明确统计表述,根据典型调查和网上信息估计推断,这1500万千瓦装机、1440亿供电量的小水电电源,由地方国有产权控股和省级国电公司产权控股的只占少部分;由省级国电公司“三产”、“多经”实体“收购”、开发(含大量国电公司系统高管人员和职工股权)与民营资本、乡村开发经营(含部分政府官员和有权部门干部职工股权)以及归属其它方面的占大部分;真正由农村集体和农民开发利用、全面享受相应权益的却占极少部分(处数多、装机小、电量少)。在小水电最大省份的四川(2006年底装机787万千瓦.年发电量280亿千瓦时,年供电量268亿千瓦时),真正属于农村集体和农民的装机、电量所占比重不足5%,也就是三四十万干瓦装机,10余亿千瓦时电量,一年有包括税金和成本在内的两三亿元收入。

目前全国小水电自供自管县只有240余个,而保留供电区的乡村小水电更少得可怜。70%以上的供电量即1000亿千瓦时以上的供电量以不到0.25元/千瓦时的上网电价卖给大电网(四川小水电全省综合平均上网电价为0.191元/千瓦时,实行“水火电量置换”的小水电上网电价仅为0.05元/千瓦时),当地城乡却以超过0.5元/千瓦时的价格买回,价差高达两三百亿元。除提供的电力产品所产生的社会贡献必须予以充分肯定外,中间受益者(如上所述,农村集体和农民所占比重极小)和最终受益者,特别是最终受益者究竟是谁?不言自明。

而给农村带来的严重后果却正如段应碧同志去年6月1日给温家宝总理报告所说:“一是与当地农民的利益脱节。农民不能从小水电开发中得到直接的好处,既不能分享经济收益,又用不上廉价电。二是与生态保护和建设脱节。除了有的地方小水电开发无序破坏生态环境外,主要是当地农民因为用不起电,生活燃料仍然靠烧柴,生态很难改善。三是留下了影响稳定的长期隐患。”

■4对执行两个《办法》和深化电力体制改革的建议

国家发改委等四部委“关于优先调度清洁、可再生能源发电”和国家电监会“关于全额收购清洁、可再生能源电量”两个《办法》的出台,对于贯彻执行国家节能减排的大方略,意义重大,大家衷心拥护和支持。《反垄断法》、《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》的出台,以及电力体制改革领导小组及其办公室近期所作的工作部署和已做正做将做的工作,令人鼓舞,令人期待。全面落实执行以上法律办法意见,矛盾多,困难大,有许多细节要考虑,有许多方面的工作要一一去做。现仅就小水电及代燃抖等方面提出以下建议,谨供相关方面参考。

(一)对小水电优先调度发电,不竞价而全额收购其上网电量,两个《办法》已分别作了规定。但实施中要解决好两个关键问题:一是合理确定小水电的上网电价;二是区分两种情况全额收购小水电的上网电量,防止产生悖论。

1.合理确定小水电的上网电价:①不提高终端销售电价;②不保持既得利益格局;③保护消费者特别是农村消费者利益;④调节相关利益分配;⑤遏制超经经垄断利益。在此基础上合理确定小水电的上网电价。以省网上一年包括火电在内的平均上网电价(即同网同价)或者以省网上一年平均终端销售电价的70%为准确定。

2,区分两种情况全额收购小水电的上网电量。并入主网运行的小水电有只发不供的小水电和发供一体的小水电两种体制形式。后者类似于美国的农电合作社,供需直接见面,既有电源,又有电网,并与主网进行电能交换交易,余电上主网,不足从主网购入,属于独立配电企业范畴。对只发不供的小水电,是全额收购其上网的全部供电量。对发供一体的小水电,是全额收购其自发自供后的上网电量,这样做,有利于发供一体的小水电以“上网电价”或略高于“上网电价”的水平直接向农村廉价供电,推进“代燃料、电气化、增收解困”建设,更好地为“三农”服务;防止套用只发不供小水电的上网做法,产生低价上网高价供电,带来前述危害,产生悖论。同时对发供一体的小水电也要合理确定下网电价(即批发电价),决不能把配电网企业当作用户对待。

(二)紧密结合农电体制改革和直接购电改革的要求,由一些省份先在具备条件的“上划”、“代管”、“收购”或趸售县进行输配分开改革试点;并由一些省份积极开展大用户向发电企业和“片区用户”向配电网企业直接购电的改革试点。

(三)通过执行两个《办法》和深化电力体制改革,巩固与完善联网运行、发供一体、就地供电、就近消纳、余电全额上网、不足主网补给的独立配电企业的体制与机制。积极开展建立“国家资源股”和“国家投入股”收益补助农民并反哺生态环境的机制试点。支持、帮助农村集体和农民开发经营小水电,与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合,实现科学、有序、可持续发展。


责任编辑: 张磊

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