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《历史回顾》农村水电史实与改革发展(1/3)

2017-04-10 15:06:11   作者: 李其道  

(一)农村水电管理体制

1.行业管理部门与机构职能

新中国成立初期,国民经济刚刚恢复,党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合,但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理,这既是历史史实,也是水利事业改革发展的内在要求。上个世纪60年代以来,从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构,并拥有相应的专业科技、管理力量,形成了完整的水利系统水电管理体系。

1998年国务院机构改革,根据国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]2号文件赋予水利部的职责,经国务院领导批准,中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局(简称水电局,下同)。水利部、水电局行使以下职能:①指导水利行业的水电管理;②组织协调农村水电及电气化工作;③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作;④对大中型水电站建设选址、库容规划提出意见,组织指导水电站大坝的安全监管,统一调控和调度全国水利、水电设施的水量;⑤承办交办的其他事项。成立农村水电及电气化发展局,是在上个世纪90年代末国务院机构改革中采取的一项新的重要举措。《水法》、《电力法》、《可再生能源法》和《电力体制改革方案》等法律法规明确规定:国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作,县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作;国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理,县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理;国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业;国家提倡农村开发水能资源,建设中、小型水电站,促进农村电气化;国家财政设立可再生能源发展专项资金,用于支持可再生能源开发利用;县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持;电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量,并为可再生能源发电提供上网服务;国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统,为当地生产和生活提供电力服务;电力体制改革要打破垄断,引入竞争,要实行“厂网分开、竞价上网”,“主辅分开、消除关联关系”,“输配分开、竞争供电”,建立公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出,关于启动小水电代燃料试点,由水利部牵头,会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。

SL30-2003《水电农村电气化标准》规定:水行政主管部门是农村水电行业管理部门,要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作;各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位;应完成农村水能资源规划,建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度;农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开,监督管理有力。

党中央、国务院高度重视农村水电及电气化,将农村水电列为覆盖千家万户,促进农民增收效果更显著的农村基础设施、公共设施和“六小工程”,要求放在更加重要的位置,增加投资规模,充实建设内容,扩大建设范围;要求启动小水电代燃料试点,加快试点进度,扩大建设规模和实施范围,保护生态,改善环境。

依据农村水电的属性及特点和中央提出的政府职能转变的“十六字”要求:“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,对于农村水电的建设和管理应该发挥政府的主导作用,履行政府职责和行使行业管理职能,落实到水行政主管部门农村水电管理单位,一是代表主管部门依法行政;二是代表主管部门实施水能资源统一管理和开发利用许可制度;三是代表主管部门配合经济综合部门,实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度;四是代表主管部门配合国资部门,建立和完善现代产权制度,实施农村水电国有资产监管;五是通过法规政策、规划计划、指导协调服务,实施行业管理;六是通过建立和完善现代企业制度,实行改革、改造与管理相结合,组织指导企业管理。

2.农村水电体制形式

农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代,农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路;60年代,是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路;70年代,是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程;进入80年代,是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网;进入90年代,是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网,同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。几十年来,农村水电的主要体制形式是发供一体的地方独立配电企业(或实体、单元),供需直接见面,既有电源,又有电网,并与主网进行电能交换交易,余电上主网,不足从主网购入。

3.自建、自管、自用“三自”方针的形成

这既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结,又是指引农村水电巩固、改革、完善体制形式和管理体制的指针。

1973年原水电部总结广东省的经验,在(73)水电生字第53号文件上第一次提出:“为了保护群众办电的积极性,巩固办电成果,今后小水电建设应实行‘谁建、谁管、归谁所有’的政策。”

1974年广西陆川全国小水电工作座谈会纪要提出:“小水电要坚持‘谁建、谁管、归谁所有’的原则。农村水电应以本地自发自用为主,在有利于农村用电和巩固发展农村水电的前提下,可与大电网联网运行。联网后,国家电网对小水电的上网电价以大电网保本不赚为原则确定。坚决制止‘大电网一到,小水电被吞掉’的错误倾向。”

1975年原水电部(75)水电生字第27号文件提出:“在电网供电区和电网邻近地方的小水电,在自发自用的基础上联入电网,实行余缺调剂。小水电联网后,所有权不变。电网以保本不赚的原则来确定小水电送给电网的电价。即以电网平均销售电价减去电网供电成本(包括线损)和税金,作为收购小水电的电价。”

1977年第三次全国农业机械化会议明确提出:“发展小电站,要实行地、县、社、队四级办电,谁办谁有谁用”。

1978年原水电部在湖北召开的全国小水电工作会议纪要提出:“认真施行政策,坚持‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的原则。小水电建设有着群众性强、地方性强、政策性强的特点,必须认真执行党的政策,用政策调动群众办电的积极性。”

1979年水电部分部后,水利部副部长李伯宁在全国小水电座谈会上提出:“坚持‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的原则,是经过反复证明了的多快好省发展小水电的道路。”

1980年召开全国小水电成都现场会议前夕,国家农业委员会《农委简报(增刊第十四期)》在《目前小水电的建设情况和急待解决的问题》的“内容提要”上,将“四谁”原则,提为“四谁”政策。提出:“应继续执行对小水电‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的政策,在体制上实行‘建设和管理统一,发电和供用电统一’的原则,以调动地方小水电的积极性。”成都现场会上以及此后,都改提为“四谁”政策。浙江等省还提出“四谁”政策、“两统一”原则。

1981年水利、电力合部前,水利部和电力部在《联网纪要》中将“四谁”政策改提为“四谁”方针。

1982年胡耀邦同志到四川省渡口市、凉山州考察时说,四川的江河多,水力资源这么丰富,是发展小水电的一大优势。农村有了大量的小水电,就可以用来煮饭、照明、取暖、看电视、放电影,活跃文化生活,还可以用来发展副业,搞农产品加工,办社队企业等。有了电,可以减轻农民的劳动强度,节约大量劳动力。让农民实行自建、自管、自用。这样,拥有小水电的一些社队,在洪水季节可以得到大量廉价的电力供应,在这期间,许多农户也可以做到“厨房电气化”了。

1982年邓小平同志在四川听了中央领导同志关于允许地方自建、自管、自用小水电,可以推动农村经济发展,并在丰水季节实行下浮电价,让农民群众用电煮饭烧水的汇报后,对自建自管自用小水电给予充分肯定,指出:“中央、国务院给个政策,群众、国家都得利。这就是搞活,就是解放思想。”

1982年胡耀邦同志在福建提出,实行自建、自管、自用方针,开展100个中国式农村电气化试点县建设。

1983年李鹏同志以“加快小水电的开发,为实现我国农村电气化而努力”为题答新华社记者问,阐述了“三自”方针的涵义和发展小水电建设“四化”的重大意义。

4.发展农村水电,建设中国特色农村电气化

在邓小平同志亲自倡导下,国务院决定在农村水电资源丰富的地区,主要依靠地方、群众的力量,积极开发农村水电,建设中国特色农村电气化,并分别以国发(1983)190号、国发(1991)17号、国办通(1996)2号文件部署“七五”建设100个、“八五”建设200个、“九五”建设300个共600个农村水电初级电气化县。由水利部负责、会同国家计委商地方政府组织实施。到2000年底,全国共建成653个农村水电初级电气化县,超额完成了国务院部署的任务。这653个县涉及人口2.52亿,面积274万平方公里,82%以上位于中西部地区,252个县是少数民族县,100多个县位于祖国边陲。这些县虽然资源和社会经济条件各不相同,但通过初级电气化建设,都基本上实现了人均用电量、国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入“5年翻一番”、“10年翻两番”。发展农村水电,建设中国特色农村电气化,为加快贫困山区和老少边穷地区农业产业化和农村工业化、城镇化进程,推动经济结构、就业结构和城乡关系调整,逐步解决农业、农村和农民问题开辟了一条新途径。

进入新世纪,党中央、国务院指出:发展农村水电、加快农村电气化建设,是实现农业和农村现代化的重要条件。国务院批准“十五”期间全国建设400个水电农村电气化县,由水利部负责组织实施。水电农村电气化县建设,是在农村水电初级电气化县建设的基础上,适应全面建设小康社会的要求,以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面协调可持续发展为主要目标,建立五年一个台阶滚动发展的机制,建设不断充实内容、扩大范围、提高水平的农村电气化。400个水电农村电气化县80%分布在中西部地区,85%属于老少边穷地区,涉及25个省(区、市)和新疆生产建设兵团,近2亿人口,200万平方公里。400个县中有近200个国家扶贫开发重点县,有162个少数民族县,有103个县位于祖国边陲。截至2005年上半年,全国已有300个县达标验收,预计到年底将全面完成400个水电农村电气化县建设任务。到2004年底,400个水电农村电气化县经过4年建设,农村水电以远高于国民经济增长的速度快速健康发展,解决了近2000万无电人口的用电,大幅度地提高了贫困山区、老少边穷地区的用电水平,贫困地区的农民人均纯收入以全国平均递增率1.25倍的速度增长,2000万农村劳动力转移到二、三产业,开辟了把国家对农村、农民的扶持转化农村水电生产力,量化为农民的股权,促进农民增收的新途径。农村水电装机容量达到3875万千瓦,年发电量1344亿千瓦时。农村水电发电量占我国可再生能源发电量的38%,占我国绿色电能的99%。农村水电为广大农村特别是贫困山区、老少边穷地区全面建设小康社会提供了电力支撑和保障,是这些地区实现电力普遍服务、直接惠及“三农”的重要途径,是增加全国电力供给,缓解我国电力供应紧张不可或缺的重要力量。

5.对水利系统水电体制形式和管理体制的规定和要求

●有关文件规定:

四川在中央的支持下,以川府发[1976]31号文件对水利系统水电体制形式和管理体制作了明确规定:凡隶属关系属地、县及以下各级举办的电站,以及相应的送变电工程,统一由省水利厅领导和管理;凡结合灌溉、防洪等水利工程或主要为灌溉服务兴办的电站,由水利部门投资建设并管理。并明确提出:地方、群众办电坚持谁办、谁有、谁用,各地举办的电站电网都不准上收,过去上收了的一律尽快划转回来。

国务院国发[1983]190号文件规定:“小水电供电的县,建立县一级‘发、供、用’统一管理实体,全面负责电气化工作。”“以小水电为主的县小电网和供电区由县统一管理。”

国务院国阅[1988]72号文件规定:“以防洪、灌溉、供水为主的水电站由水利部负责建设和管理。农村水电站及其供电区由水利部实行归口管理。”

国务院国发[1991]17号文件规定:“小水电要有自己的供电区,建立发、供、用统一的管理体制。”

80年代末至90年代初水利部颁发的《地方中小水电建设与管理暂行办法》和印发的《农村水电初级电气化县达标县管理若干规定》指出:“地方中小水电及其电网是水利事业的一部分,由各级水利(水电)部门的农电机构归口实行行业管理。”“农村水电初级电气化建设达标县应继续坚持农村水电站(含配套火电)及其电网归口水利部门管理的体制。”

1999年水利部以水办[1999]115号文件下发了关于水利部贯彻落实国务院国发[1999]2号文件的《实施意见》。《实施意见》突出强调自发自供自管县或地区的电力企业,是地方独立配电公司,参加配电端的改革;省级水电公司要作为省(区、市)水利系统农网建设与改造的项目法人;丹江、三门峡、陆水、潘家口等部属水电站作为独立发电厂或独立发电公司可参与竞价上网,条件成熟时也可以竞价选择用户。要结合“两改一同价”工作,加快农村水电初级电气化县建设;各级水利(水电)部门,要按照国务院[1999]2号文件明确规定的职责,切实抓好水利系统农电体制改革和农网改造。

2004年水利部以水电[2004]214号文件发出了《关于进一步加强农村水电工作的通知》,并在成都、海口连续举办了全国农村水电行业高级研讨班。要求坚定地贯彻落实科学发展观和人与自然和谐相处的治水新思路,正确地认识农村水电改革发展的新形势,科学地应对工作中出现的新情况、新问题,认真地把握机遇,切实地转变观念,把农村水电改革发展不断推向前进。要由人定胜天,向人与自然和谐相处和维护河流健康生命转变,正确处理好经济效益与生态效益、社会效益的关系;由忽视水力资源管理,向加强水力资源管理转变,做好水力资源普查、规划,建立开发利用许可制度和使用权管理制度,搞好市场化配置和管理;由传统行政管理方式,向现代行业管理方式转变,加强市场监管和公共服务,科学制订规划,搞好设计市场、设备市场、建设市场、产品市场的监管,强化发供电安全文明生产管理、菅销管理和需求侧管理。要落实以人为本的科学发展观,促进农村水电持续、快速、协调、健康发展,建成一批农村水电基地、农村水电大县、农村水电强省;坚持为“三农”服务的宗旨,发展农村水电,实施水电农村电气化工程、小水电代燃料工程、无电人口光明工程、配套电网建改工程、农村水电现代化工程,增加农民收入,把国家对农村、农民的扶持转化为农村水电生产力,量化为农民的股权,建立农民开发利用农村水电资源增加收入的长效机制;坚持农村水电独立配电公司方向,加强农村水电国有资产监管和战略性重组,推进电力体制主辅分离、输配分开改革,创造公平的市场环境,提供公正的发展机遇,不断提高农村电气化、现代化水平,促进城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展和生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐。

●国家领导人批示、讲话:

李鹏同志1982年8月16日对《关于四川省都江堰灌区发展小水电的问题》的批示:“为了扶植小水电的发展,各网局、省局可根据地方要求,对一些不适合的供电范围进行必要的调整,过去上收不合适的应予以退还。”1982年11月29日对新华社《国内动态清样》刊载的《浙江省小水电建设出现下降趋势》的批示:“对浙江的办法(指大小电供电联营)要总结一下,如不适合,应及早纠正,早纠正比晚纠正好。浙江办法不合乎三原则(指自建、自管、自用的原则)。”

1989年国务院领导田纪云在全国水利工作会议上的讲话指出:“发展水电是水利事业不可分割的组成部分。国务院批准的水利部‘三定’方案明确规定以防洪、灌溉、供水为主等综合利用的大中型水电站、农村水电站及其相应的地方电网,由水利部归口开发和管理。关于农电体制,国务院、原水电部过去已作过明确规定,今后仍应继续执行。”

1999年1月5日国务院总理朱镕基指示水利部领导“你们水利还有很大一块水电”,要求抓好水利系统水电行业的农电体制改革和农网改造工作。

2001年11月19日国务院领导温家宝致水利部部长汪恕诚的信中指出:“发展农村水电、加快农村电气化建设,是实现农业和农村现代化的重要条件。到2000年底,农村水电已遍布全国1/2的地域、1/3的县市、1/4的人口,使3亿多无电人口用上了电,特别是中西部地区、老少边穷地区有了水电的带动,经济社会发展和人民生活发生了很大的变化。实践证明,党中央、国务院关于发展农村水电的决策是正确的,是符合广大人民群众根本利益的。水利系统广大干部职工要认真学习贯彻“三个代表”的重要思想,坚持为农业、农村、农民服务的方向,把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来,进一步搞好治水办电,实施小水电代燃料工程,加快农村电网改造,提高农村电气化水平,为促进农村经济社会发展作出更大的贡献。”

6.对大小电网关系的规定和要求

国务院国发[1983]190号文件规定:“小水电和大电网相联是发展的必然趋势,凡是有条件联网的都要提倡联网。”“各级水利和电力部门都要根据水利电力部和四川省政符联合制定的[82]水电农电字第21号文件有关规定处理好大小电网的矛盾,以加快小水电的发展。”

国务院国发[1991]17号文件规定:“提倡县与县之间联网,并与大电网联结,联结后与大电网是送电与受电的关系。”“国家电网不要上收和变相上收由地方建设管理的农村水电电网及其供电区。”

1982年水利电力部和四川省政府(82)水电农电字21号文件规定,大电网要积极扶持小水电,对有条件的小站小网,大电网要给予并网运行。大小电网并网后,其电量交换实行互供或趸售。小电网全年发电能力持续六个月大于用电负荷,可向大电网供电者,视为互供,执行进出一个价。小电网全年有六个月以上需要大电网供电,按季互抵后,执行不同的电价,小电网送大电网执行上网电价,大电网送小电网执行综合电价打七折的趸售电价。大电网除国防军工重大用户外,不要在小电网内发展直供用户。谁供电,谁对用户负责。

上个世纪八九十年代国务院总理李鹏多次强调指出:“为了扶持小水电发展,我们一个观点就是应该给他们供电区。”“小水电都收到大电网,就没有积极性。农村办电要有自己的电网与供电区。要鼓励农村办电,发挥地方积极性。能源部要支持水利部,地方电网由水利部管。”“小水电不要收,一收就把人家的积极性搞掉了。小水电必须有自己的供电区,它与大电网是售受关系。我重申,小水电必须有它的供电区,国家对小水电原有的政策不变。”“我早就下结论,小水电必须要有自己的电网、供电区,没有自己的电网是发展不起来的。”

《电力法》规定:“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的,电网企业应当接受。”“供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”“本法所称电价,是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。”“省级电网内的上网电价,由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案,报国务院物价行政主管部门核准。”“省级电网和独立电网之间的互供电价,由双方协商提出方案,报国务院物价行政主管部门或者其授权的部门核准。”


责任编辑: 张磊

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