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小水电六十年发展历程(原初稿)2/2

2017-06-26 10:12:13   作者: 李其道  

二、加强法制建设、坚持实施改革

我国农村水电及电气化事业的发展,在党和国家的高度重视下,主要是:一靠法律法规政策的引导、保护与规范,二靠改革赋与的动力、活力和支撑。

●《电力法》的制定、施行和修改

1.水利部成立电力法立法研讨小组

1985年人大常委会向水利电力部交付了电力法起草任务,国务院也于1986年列入了立法计划。1986年水电部成立了立法起草小组。1988年水利、电力分部后,能源部继续组织电力法起草。水利部部十分重视电力法起草工作,成立了全国水利系统电力法立法研讨小组,由13个单位的领导和专家组成。从1990年7月起,至1995年5月止,前后共进行13次研讨。对能源部起草的《电力法》、《电网电力调度管理条例》、《电力供应与使用管理条例》的征求意见稿等进行深入研讨,提出了原则意见和修改建议意见,及时向国家法制局、人大法工委反映,并前后四次直接行文能源部(后为电力部。1993年3月,八届人大第一次会议批准国务院机构改革方案,撤销能源部,组建电力工业部),提出水利部的看法和意见、建议。有关省区均组织本省区研讨,由省区法制局或政府向上反映意见。

水利系统立法研讨小组前后13次研讨中,值得着重提出的是:1991年4月16日~20日,在北京,结合全国农村水电暨第二批农村水电初级电气化县工作会议召开,会外研究,会内同志深入讨论,会后水利部第一次行文能源部。1991年6月25日~30日,在北京,水利部副部长张春园到会,形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第二稿,对《电网电力调度管理条例》的修改建议第一稿。1991年12月10日~13日,在北京大兴县,形成水利系统对《电力供应与使用管理条例实施细则》的修改建议稿,并形成与《电网电力调度管理条例》配套的并(联)网合同本建议稿,会后水利部第二次行文能源部。1994年8月11日~15日,在北京,进一步讨论“一法两条例”,会后水利部第三次行文电力部。1995年3月23日~25日,结合昆明全国水利系统水电工作会议召开,安排时间讨论《电力法(修改稿)》,会后水利部第四次行文电力部。1995年2月下旬~3月上旬国家法制局负责人带队、电力部、水利部同志参加,赴川、粤等地作实地调研。1995年4月12日~30日立法研讨小组分成4个调研组分赴闽浙、湘鄂、川滇、两广进行调查研究,分别形成对“一法两条例”的调研报告。1995年5月14日~26日,在北京召开调研汇报会,形成水利部意见,书面、口头向国家法制局、人大法工委汇报反映。

《电力法》自1985年人大常委会交付起草,到1995年中华人民共和国主席江泽民以第60号令颁布,历时10年,水利系统参加研讨历时5年。

2.水利系统对《电力法》起草工作和征求意见稿、送审稿的主要意见

(1)制定《电力法》十分必要,迫切希望一部符合我国国情,能调动和保护各级各方面办电积极性及合法权益,促进电力生产力发展的《电力法》早日问世。

(2)征求意见稿~送审稿,存在四个方面的严重不足:

一是未重视各方面的意见,把经过长期实践检验证明是行之有效的符合电力工业基本发展规律的重大方针政策写进《电力法》;

二是不正视我国当前实际存在的国家电网、地方电网两种管电体系,回避地方电力、水资源综合利用电力和专用电力在电力工业构成中的重要地位和作用,因而未将这些方面的经济权益关系及其管理体制,予以确立并予以规范化、法律化;

三是《电力法》“送审稿”只字不提在水力资源较好的地区充分依靠地方和群众的力量建设农村电气化,以及相应的促进中小水电发展的方针政策措施。因此,第六章农村电力建设和农业用电应该改写。

四是没有严格遵循经济体制改革的基本原则和发展趋势,不恰当地强调和突出电力生产供应的特殊性和垄断性,回避导致电力供求矛盾、经济权益矛盾严重的深层次的体制原因,从而反映在“送审稿”上仍然未能摆正国家电力部门(企业)与当地政府和广大电力用户的关系,与地方电业和其它电业的关系,未能真正破除障碍电力生产力发展的传统垄断的电力管理体制。。

3、国家法制局和人大法工委有关负责同志的看法和介绍

国家法制局工交司负责同志说:现在出台的《电力法》,80%以上反映了地方、水利部门、其他部门、用电大企业和普通用电户的意见。人大法工委经济法室负责同志说:“《电力法》的立法过程,分为五个阶段,前两个阶段是《电力法(草案)》形成的过程,后三个阶段是《电力法(草案)》审议修改的过程。”“在第四阶段中,人大法律委员会、财经委员会和法制工作委员会邀请水利部等有关部门、企业和专家座谈,征求了对《电力法(草案)》的意见。”“八届全国人大常委会对《电力法(草案)》进行了两次审议,对电力法的基本原则:谁投资、谁收益,电力适当超前发展,鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源;电力管理体制:坚持政企分开,主管部门、有关部门;以及供定营业区的核定划分、保护用户利益、电价的制定原则、电价与电费的管理、民事责任等问题作了补充、修改。”

4.对最后颁布的《电力法》的认识和施行

(1)认识。《电力法》1986年起草,1995年12月颁布,1996年4月1日开始施行。经过反复征求和反映各方面意见,严格遵循立法程序,十年磨一剑,是我国电力工业法制建设史上的里程碑,标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。

《电力法》总结了我国几十年来,特别是改革开放以来,发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验,并将成功经验上升为法律,同时借鉴了国外电力法制建设经验,体现了改革成果,反映了改革方向,是一部符合中国国情的电力基本大法。

(2)施行。《电力法》颁发后,水利部水电及农电气化司立即组织编写《全国水利系统学习、宣传、贯彻〈中华人民共和国电力法〉提纲》,内容包括实施《电力法》的意义、《电力法》的基本原则和电力适当超前发展、发展农村水电促进农村电气化、多渠道多层次多模式集资办电保护投资者权益、电力管理体制、扶持优惠政策、供电营业区、并网、电价、企业自主经营、科学技术和管理方法、电力安全运行和供电质量、电业自律等要点,以及《电力法》的宣传口号,下发各地。同时在北京、成都、XX、XX等地举办宣贯会邀请人大法工委经济法室负责同志开讲座。《电力法》颁布一周年前夕,水利部水电及农村电气司与人大法工委经济法室合编的《中华人民共和国电力法实用讲话》,于1996年12月由中国水利水电出版社出版发行。

5.《电力法》颁布以年来存在的主要问题是没有得到很好的贯彻执行

突出表现为:许多地方违背《电力法》总则第一条、总则第三条第二款、总则第五条第二款、总则第六条第二款、第二章第十三条、第六章第四十八条等规定,继续营造和扩大电力垄断。特别是1998年下半年以来,利用农网改造代管、上划、虚设产权控股地方小电网,打击小水电,侵占地方利益和其他社会投资者利益,影响农村社会生产力发展,影响广大贫困山区和老少边穷地区经济社会发展,造成严重后果,地方、群众反应强烈。

6.对修改《电力法》的看法

2000年代初,根据国务院领导指示精神,由国家发改委牵头按照社会主义市场经济和电力体制改革要求,组织有水利部参加的起草小组修改《电力法》。水利部农村水电及电气化发展局组织召开全国水利系统研讨会6次。提出的总体意见主要是:电力基本大法应该保持其严肃性和延续性。在《电力法》正式修改颁布前,仍应认真贯彻执行《电力法》,并通过执法检查,纠正违法行为,推进更好地实施电力体制改革。《电力法》颁布施行七年多来存在的主要问题,是对符合改革开放要求、符合国情的条款没有认真执行。不能把现行《电力法》推倒重来。对符合国情、符合改革开放要求和改革发展趋势的部分及相应的条款不能改,主要是对不适应社会主义市场经济和电力体制改革要求的进行删改、补充。并提出了具体增删意见。同时建议在修改《电力法》的同时,交付水利部组织起草配套法规----《农村水电条例》(源于《地方中小水电建设与管理通则》)。

●贯彻党的十四大、十五大精神,坚持实施改革,实行农村水电资产战略性重组

1.贯彻党的十四大精神,推行股份制改革

上世纪90年代以来,在邓小平同志南巡讲话、党的十四大精神和国家有关经济、企业改革政策的引导下,全国水利系统水电企业、企业化管理的事业单位在企业整顿、上等升级、工业普查以后,普遍要求调整和建立符合社会主义市场经济要求的体制和机制。到1996年底,全国水利电业独立核算的2.2万户企事业单位(其中企业2万余户,企业化管理的事业单位近2000户),已有890户(大多为企业)改制为有限责任公司和股份有限公司,主要集中在川、渝、浙、闽、粤、湘、滇、桂、鄂。

2.贯彻党的十四届三中全会决定,印发与落实施行《水利系统水电改革与发展思路》

党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出:“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”“进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”“按照现代企业制度的要求,发展一批以公有制为主体,以产权联结为主要纽带的企业集团。”“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。”“转变政府职能,制订和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境。”

根据中央精神,针对行业的动态、要求和存在的问题,1997年2月~3月,水利部水电及农村电气化司分批召开了三次座谈会深入研究水利系统水电改革与发展问题。水利部103次党组会议,在听取了水电及农村电气化司关于“水利系统水电改革与发展思路”的汇报后,以水利部办水电[1997]95号文印发《水利系统水电改革与发展思路》。

《思路》针对水利系统水电企业规模小、经营分散、集约化程度低,难以形成规模效益,企业融资能力、投资能力、竞争能力不强,水利国有资产出资人长期缺位等问题,提出:要理清思路,转变政府职能,从宏观、整体、战略的高度,研究水利系统水电发展的方针、政策和措施,要向技术与经济相结合的综合管理转变;要确立水利国有资产出资人的法律地位,建立出资人制度,加强水利资产经营管理体系建设,逐步形成以企业为市场主体的水利系统水电行业管理体系;要实行股份制、集团化改革,实施“百龙工程”,通过资产优化重组,企业组织结构调整,实行现代企业制度,促进水利水电事业快速健康发展。

水利部水电及农村电气化司分三批召开座谈会向各地传达部党组会议精神。并组织考察组对重庆市水利系统水电改革发展进行考察,提出组建水利电力产业集团的建议。同时在听取四川省对国有地方电力企业实行股份制、集团化改革的汇报后,指出组建全省性水利电力产业集团,实行资产重组、结构调整、职能转换、制度创新,具有全局性意义,给予支持、指导。

1997年8月水利部水电及农村电气化司召开全国中小水电投资计划改革研讨会,学习贯彻江泽民同志《5.29讲话》,结合实际落实《思路》,研究实施中小水电投资改革。会议对水利系统水电作了分析,对其规模、总量、成就作了充分肯定;指出当前存在的问题主要是:观念和认识滞后,政府职能转变差距大,水利国有资产出资人长期缺位,中小水电电源电网不配套,企业规模小、经营分散、集约化程度低;提出落实《思路》,一要强化方针政策、规划统筹、监督服务等政府职能;二要建立和完善水利国有资产出资人制度;三要走股份制、集团化道路。

1997年9月水利部水电司以电规[1997]2号文转发《吉林省临江市关于建立水利国有资产出资人制度》的通知。《通知》说:确立水利国有资产出资人法律地位,经政府授权,明确水利部门行使水利国有资产出资人代表职责,是建立水利资产经营管理体系的关键,是落实《思路》的重要内容。

3.贯彻党的十五大精神,实行农村水电资产战略性重组,实施农网改造资金“一省两贷”

1997年9月党的十五大召开。1997贯彻党的十五大精神和施行《水利系统水电改革与发展思路》,全国水利系统改革体制,创新机制,实行农村水电资产战略性重组。到2000年底,全国水利电业独立核算的2.2万户企事业单位已有一半以上实行了公司制、股份制、股份合作制改革;几百个企事业单位实施了股份制集团化改革;相继组建了四川、重庆、吉林、广西、湖南、新疆、浙江、云南、湖北、青海、广东等11家以资产为纽带的省级水电集团公司(或水电公司);还组建了70多家跨县地区性水电集团公司(或水电公司)。11家省级水电集团公司(或水电公司),先后经省级政府授权或经省级水行政主管部门委托,作为农村水电国有资产出资人代表行使相应职责。

根据国务院领导指示,国家计委1998年6月19日召开了加快农村电网建设改造的全国电视电话会议。会议提出了主要由省级法人实体作为农网建设改造承贷主体的要求。先后组建的四川、重庆、广西、吉林、湖南、云南、青海、湖北、广东等9家省级水电集团公司(或水电公司)作为省级法人实体、地方承贷主体,逐一突破了“一省一贷”模式,与国家电网省级公司并列,实行了农网资金“一省两贷”,负责本省(区、市)水利系统的农网改造。以后,有的还继续作为水利系统城网改造资金承贷主体,负责城网改造。

1998年下半年以来,在电力垄断体制的严重影响和水利部撤销水电及农村电气化司、交出水电建设管理职能、水利部门不再管理水电的误解与误导下,全国农村水电及电气化事业受到新中国成立以来前所未有的冲击。正是由于各地贯彻党的十五大精神、施行《水利系统水电改革与发展思路》,实行农村水电资产战略性重组,四川、重庆、吉林、广西等省(区、市)率先组建了相当规模的省一级水电集团公司,赢得了农村电网改造资金“一省两贷”,方才为农村水电及电气化事业克服面临的严重困难、继续推进改革与发展,走出了新路子;方才为水利系统参与对《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》(送审稿)的修改,促进国务院国发[1999]2号文件出台,提供了新鲜的实践探索和依据,从而使农村水电及电气化事业冲破了前所未有的波折与困难。

●贯彻国务院[1999]2号文件,实施农电体制改革农网改造

1.国务院[1999]2号文件和贯彻执行

(1)国务院总理朱镕基亲自审改签发2号文件。1999年1月4日朱镕基同志亲自审改签发了国务院国发[1999]2号文件——《国务院批转〈国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见〉的通知》。国务院2号文件指出:“正确处理好政府与电力企业的关系,中央电力企业与地方电力企业的利益关系,电力企业与农民的利益关系。”“自供自管县供电企业,要按照电力工业的改革方向,因地制宜、因网制宜,根据不同情况进行改革。”“自供自管县的电网改造投资视具体情况确定贷款方式。”“各省(区、市)农电体制改革方案由国家经贸委会同国家计委、财政部、水利部、国家电力公司等有关部门审定后组织实施。”1月5日,朱镕基同志对刚上任的水利部部长汪恕诚说:“你们水利还有很大一块水电”,要求抓好水利系统水电行业的农电体制改革和农网改造工作。

(2)水利部部长汪恕诚讲电力工业改革方向。为贯彻国务院2号文件和朱镕基同志讲话精神,1月13日水利部部长汪恕诚在全国水利厅局长会议结束时的讲话中,专门就水利系统水电、小水电问题讲了意见,特别是讲了电力工业改革方向。他说,我国电力工业的改革方向是把现在的电力系统分为三个部分:一是发电端,建立独立发电厂或独立发电公司,独立发电厂(发电公司)可有若干个,都具有独立法人地位,它与电网是买卖电关系;二是配电端,原则上以县为单位组建配电公司,几个县在地区形成小电网也可以组建地区配电公司,县、地级配电公司有自身的电源;三是省级高压输电网,每个省(区、市)有一个省级高压输电网公司。省级水电公司,是与县、地级配电公司和发电企业有资产联系的公司,其性质属于配电公司,可以作为省级承贷单位。

(3)召开全国水利系统农电体制改革会议。1999年2月5日~6日,水利部在成都召开了全国水利系统农电体制改革会议,全面贯彻落实国务院2号文件,研究部署全国水利系统农电“两改一同价”、农村水电初级电气化县建设和农电管理工作。水利部副部长张基尧作了大会报告和总结讲话,强调指出:“国务院国发[1999]2号文件,是在听取多方面意见的基础上,由朱镕基总理亲自审改签发的。针对全国农村水电自供自管县情况,从指导思想、管理体制、农网改造投资和组织实施等方面作出了具体规定。”“汪恕诚部长在全国水利厅局长会议上的总结讲话,阐述了电力工业改革的总体思路,对我们正确理解和贯彻执行国务院国发[1999]2号、国办发[1998]134号、国办发[1998]146号三个文件,理清思路,明确电力工业改革方向,准确农村水电改革的定位,搞好水利系统农网改造,有很大帮助。”

(4)水利部发出贯彻落实国发[1999]2号文件的《实施意见》。1999年3月17日水利部发出《贯彻落实〈国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知〉的实施意见》(水办[1999]115号),突出强调自发自供自管县(或地区)的电力企业,是地方独立配电公司,参加配电端的改革;省级水电公司要作为省(区、市)水利系统农网建设与改造的项目法人;要按照国务院[1999]2号文件明确规定的职责,切实抓好水利系统农电体制改革和农网改造,结合“两改一同价”工作,加快农村水电初级电气化县建设。

2.农村水电及电气化发展局成立

根据国务院批准的水利部新“三定方案”和国务院2号文件规定与赋予水利部的职责,经国务院领导批准,中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局。6月30日水利部以水人教[1999]349号文件通知各地。这是在国务院机构改革中采取的一项新措施,对于继续推进水利系统水电改革与发展有着决定性意义。

1999年7月9日~10日在广西南宁,水利部农村水电及电气化发展局举行新成立后的第一次全国性会议,传达学习贯彻7月8日全国农网改造领导小组会议精神。会议指出:“针对当前在农电‘两改一同价’工作上的某些不统一,国务院领导批示,要有认识上的统一,才能有行动上的统一,方能完成此一历史性任务。7月8日召开的全国农网改造领导小组会议,水利部被增补为领导小组成员。国家电力公司有关领导已表示不再强调一贷还是两贷,尊重地方意见,大家各自做好自己的工作。对此,水利部表示同意。”会议指出:“农电‘两改一同价’工作的重点不是县级电力体制改革,而是乡镇电管站体制的改革。要千方百计地把农村电价降下来,减轻农民负担,繁荣农村经济,开拓农村市场,扩大国内需求。”

农村水电及电气化发展局成立前后,筹备组和局委托中国水利企协水利地电分会举办了4期全国水利系统贯彻国务院2号文件的高级研讨班;组织了6个调研组对全国18个省(区、市)的农村水电电气化建设、“两改一同价”工作、水利系统水电行业管理进行了调查研究,并召开了武汉、南宁、长沙、北京座谈会7次,对全国水利系统水电及农村电气化建设面临的新情况新问题进行了深入的分析研究,提出了对策、措施;还组织了专家组对赣、闽、湘、黔等省农村水电体制改革作了深入调查,提出了一批有份量的调查报告,其中江西的调查报告得到国务院领导重视并批转有关方面。

3.水利系统农村电网改造

到2000年底,水利系统农网改造完成投资80亿元,超过到位资金20%。累计新建和改建高低压变电容量475万kVA,高低压线路16.6万km,改造配电台区45352个,累计完成1828个乡镇电管站改革,这些地方用电管理,都实现了“三公开、四到户、五统一”,大幅度降低了农村电价,提高了供电质量和安全性,农村用电量显著增加。

针对农网改造中出现的上划、代管、虚设产权控股、贱价收购农村水电资产,挫伤地方、群众开发农村水电的积极性,影响农村水电及电气化事业和贫困地区经济社会发展的问题,深入开展调查研究,提出了一些政策建议被国务院和有关部委采纳。如农网改造贷款实行“一省两贷”的政策;自发自供县按独立配电公司方向进行改革的政策;以未来电费收益权作为农网改造贷款质押担保的政策;农网改造贷款还贷期延长到20年的政策;西部贫困地区农网改造资本金由国贷改为拨款的政策;农网改造还贷在全省(区、市)范围内加价均摊,实行“一省两贷”的省(区、市)建立农网还贷资金的政策等等。这些政策促进了贫困山区和老少边穷地区水利系统农电“两改一同价”工作。

建国以来首次大规模的农村水电电网改造,与农村水电电源建设、电气化建设相结合,推动了农村水电的改革与发展,促进了贫困地区的经济发展和社会进步。

回顾小水电的发展,出现过多次大的困难,如1960年代的“一平二调”,1970年代的“大电到小电砍掉(吞掉)”,1980年代的“联营”、“代管”(起始于1981的浙江“联营”,到1988年的四川什邡“联营”和贵州铜仁“代管”),特别是1998年下半年以来,在电力垄断体制的严重影响和水利部门不再管理水电的误解和误导下,所发生的“不让上划、代管就不安排农网改造资金,”“先改制后改造”、“电水分开”、“发供分开”、“上划代管”、“控股股改”、“贱价收购”,全国农村水电及电气化事业遭受新中国成立以来前所未有的冲击。但是无一不是依靠党和国家的重视、关注,方针政策的鼓励、支持和引导,通过反对垄断,接受磨练,进一步补充完善并坚持执行行之有效的方针政策措施,而从艰难险阻的夹缝中特别是从前所未有的冲击中走出来,并实现新的突破,迈上一个个新的台阶的。

1998年下半年以来,面对十分严峻的形势,新出任水利部部长的汪恕诚到任后,即亲自参与对《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》(送审稿)的修改,并在他首次主持召开的全国水利厅局长会议上,专门诠释朱镕基同志亲自签发的国务院国发[1999]2号文件的精神,专门讲解电力工业改革的方向与小水电改革发展的前景。此后,针对农电“两改一同价”工作中违背电力工业改革方向的作法,多次写信、批示、讲话、报告,阐述坚持电力工业改革方向和支持小水电发展的必要性和重要性。其他部领导亲自主持召开全国水利系统农电体制改革会议、水利系统农电“两改一同价”现场会议,听反映,谈经验,说问题,讲形势,话发展……。以上等等,对于促进第三批农村水电初级电气化县建设顺利实施、“两改一同价”工作加紧进行、水利系统水电改革与发展继续推进,发挥了重要作用。

在水利部党组的领导下,在有关方面的关心、支持下,在水利部的统筹部署和水利部原水电及农村电气化司领导、筹备组、局的尽心竭力地组织实施下,全国农村水电行业依靠地方党委和政府,依靠广大干部职工和人民群众,紧跟党中央、国务院的部署,提高认识,把握规律,坚定信念,振奋精神,贯彻落实党的十五大精神,组建省级水电集团公司实施农网改造资金“一省两贷”;依据《水法》、《电力法》、国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]2号文件赋予水行政主管部门的职责,改革与完善水利系统水电管理体制和加强水电职能机构建设;抓紧第三批农村水电初级电气化县建设验收,总结改革开放以来先后三批初级电气化县建设取得的重大成就,上报中央和抄送有关部委,继续把水电电气化县建设推向21世纪,终于使农村水电及电气化事业从困境中崛起,从崛起中创新。

到2000年,全国建成农村水电初级电气化县653个;实行农网改造资金“一省两贷”,水利系统农网改造进展顺利;农村水电装机达到2485万kW,年发电量800亿kW?h;共建成800个县电网和40多个跨县地区性电网,拥有配电端高低压线路100多万Km。全国组建了11家省级水电集团公司与水电公司、70多家跨县地区性水电集团公司与水电公司,共有四川乐山电力、明星电力、岷江水电,重庆三峡水利、乌江电力、涪陵水电,福建闽东电力,浙江钱江水利,广西桂东水电,新疆汇通水利10家公司实现了上市。截至2000年,农村水电资产达到1500多亿元,年发供电营业收入400多亿元,年创税利70多亿元。农村水电已成为贫困山区和老少边穷地区农业和农村发展的重要基础设施与支柱产业,在当地经济和社会发展中起到了不可替代的作用。

三,进入新世纪

进入新世纪(2001~),是中国小水电发展的第三阶段。以贯彻落实党的十五大、十六大、十七大精神,贯彻落实党中央、国务院中发[2002]2号、[2003]3号和中发[2004]~[2009]1号文件与中央领导同志重要指示,以及实施“十五”水电农村电气化县建设与实施小水电代燃料试点建设为标志,我国农村水电及电气化事业的改革发展进入新阶段、肩负新使命、实现新任务。

2001年~2009年,水电农村电气化建设实现新跨越,小水电代燃料工程开创新领域,农村股份制开发小水电开辟农民增收新途径,水能资源统一管理依法确立和加强,资产重组配电端改革农网改造深入进行,农村水电有序开发安全监管逐步到位,农村水电行业管理积极推进,2008年抢险救灾取得重大胜利,农村水电持续保持较快发展,农村水电国际影响显著提高。

●水电农村电气化建设实现新跨越

1.国务院批准“十五”期间全国建设400个水电农村电气化县

1999年12月26日~28日,水利部在北京召开了全国水利系统水电及农村电气化工作会议。水利部部长汪恕诚在开幕式报告中提出,根据这次会议讨论并将修改的《中国水电农村电气化2001——2015年发展纲要》制定的目标任务,“十五"期间我们将建设400个水电农村电气化县,在农村水电初级电气化县标准的基础上,提高用电水平,增加改善生态、保护环境,促进农村经济社会全面发展的新內容新目标,这是通过努力应该做刭的,国家也会大力支持的。。

水利部、国家计委、财政部三部委申报,国务院总理朱镕基亲自审定,2001年10月国务院批准“十五”期间全国建设400个水电农村电气化县。

2001年11月19日国务院副总理温家宝致信水利部部长汪恕诚,指出:“发展农村水电、加快农村电气化建设,是实现农业和农村现代化的重要条件。”“从本世纪开始,我国进入全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化建设的新阶段,这对农村水电工作提出了新的更高的要求。”“要坚持为农业、农村、农民服务的方向,把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来,进一步搞好治水办电,实施小水电代燃料工程,加快农村电网改造,提高农村电气化水平,为促进农村经济和社会发展作出更大的贡献。”

2001年11月21日全国农村水电暨“十五”水电农村电气化县建设工作会议在北京人民大会堂举行。汪恕诚同志在会上作了题为“抓住机遇,深化改革,扎实工作,开创农村水电及电气化工作新局面”的开幕式讲话。强调要按照电力工业体制改革的方向,加快农村水电及电气化事业的改革与发展。水利部副部长陈雷作了题为“大力发展农村水电,实现水电农村电气化”的报告,提出了“十五”水电及农村电气化建设总的要求、目标、任务以及主要对策和措施。水利部副部长敬正书主持会议并就大家关心的投资力度,扶持政策,加快组建企业集团步伐等问题,推进水电农村电气化建设顺利进行,作了总结讲话。

财政部副部长张佑才在会上的讲话中,要求各级财政优先安排资金,支持水电农村电气化建设,促进农业和农村发展。国家计委财经司副司长高俊才在会上的讲话中,要求各级计划部门积极支持农村水电及电气化建设工作,做好宏观调控,实行政策倾斜,按照“三个代表”的要求,一如既往地为农村水电及电气化建设创造良好的环境和条件,为全面完成“十五”水电农村电气化建设任务作出新的贡献。

2.组织实施

国家有关部委加强指导、紧密配合。水利部商有关部委,并经专家论证,2003年7月发布了《水电农村电气化标准》(SL30—2003),2004年7月发布了《水电农村电气化验收规程》(SL296—2004);水利部下发了《水电农村电气化建设管理办法》和相应的规章制度,;并认真实行分类指导。

地方党委、政府加强和改善水电农村电气化建设领导小组和办事机构的工作,统筹城乡经济社会发展,协调农业、水利、能源和生态建设,出台优惠政策,优化投资环境,调动社会办电和农民办电的积极性,精心组织实施,依法监督管理。

3.取得重要成就

到2005年底,全国建成410个水电农村电气化县,超额2.5%全面完成了国务院部署的“十五”400个水电农村电气化县建设任务。“十五”水电农村电气化县建设新增农村水电装机1060万kW,占全国农村水电新增装机的2/3,410个水电农村电气化县平均每县新增装机2.6万kW。2005年全国农村水电装机达到4091万kW。

水电农村电气化县的平均村、户通电率分别达到99.37%和98.79%;人均年用电量达到644kW?h,5年增长86%;国内生产总值年均递增13.1%,是全国年均增速的1.5倍;工业增加值占工农业总增加值的比重增长了9个百分点;县财政收入年均增长12.1%。2005年第三产业增加值占国内生产总值的比重为50.4%,比全国比重高10.1个百分点。

410个水电农村电气化县1.3亿农民5年人均年纯收入增加592元,年均增加118.4元,农村水电建设贡献率达23.1%。

截至2008年,列入“十一五”水电农村电气化建设规划的460个县的骨干项目,共计农村水电xxx处,发电装机xxx万kW已全面开工。

●小水电代燃料工程开创新领域,边境无电乡村光明工程建设扎实进行

1.党中央、国务院文件和中央领导讲小水电代燃料

朱镕基同志2001年4月~8月赴湖南、四川、贵州考察。4月在湖南指出:“保护和改善生态环境,已到了刻不容缓的地步。”“在有条件的农村,要推广蜂窝煤、沼气,特别要大力发展小水电,这方面要给予扶持。”6月在四川指出:“大力发展小水电、沼气等,解决农民的燃料和农村能源。把退耕还林和调整产业结构紧密结合,保证退得下、稳得住、能致富、不反弹。”8月在贵州指出:“支持农民发展当地有资源优势和有市场需求的产业,要通过发展小水电、沼气等解决农民的燃料和农村能源问题,防止滥伐山林,保护退耕还林成果。”

2001年11月19日温家宝同志指出:“要坚持为农业、农村、农民服务的方向,把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来,进一步搞好治水办电,实施小水电代燃料工程,加快农村电网改造,提高农村电气化水平,为促进农村经济和社会发展作出更大的贡献。”

2002年12月3日,温家宝同志在国务院召开的全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议上强调指出,开展小水电、沼气、太阳能替代燃料的试点,巩固退耕还林成果。

《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)指出:“要继续围绕节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏“六小”工程,扩大投资规模,充实建设内容。““要重点支持退耕还林地区发展农村沼气,启动‘小水电代燃料’试点,巩固退耕还林成果。”

2.水利部积极组织调研规划论证审查

为贯彻落实国务院领导指示精神,水利部农村水电及电气化发展局从2001年4月中旬开始,即组织有关领导、专家和技术人员赴湖南、四川、安徽、重庆、云南、贵州、广西、甘肃、青海、新疆等10个省(区、市)进行深入专题调研,并进行有关的实地测试,同时还走访农业部、国家林业局和国家计委能源研究所,形成了《小水电代燃料生态工程规划纲要》和《规划编制说明》,并于12月底召开了全国小水电代燃料生态工程规划研讨会,小水电代燃料工程规划全面开展。

全国886个县(市)编制了县级《小水电代燃料生态工程规划报告》,25个省(区、市)及新疆生产建设兵团编制了省级《小水电代燃料生态工程规划报告》并上报国务院和水利部。在此基础上,编制完成了《全国小水电代燃料生态工程规划》(初稿)。水利部领导先后3次组织召开有科学院院士、工程院院士和各有关方面领导、专家参加的论证审查会。经过近两年的努力,2003年底水利部完成了《全国小水电代燃料生态工程规划》审查。

2002年12月汪恕诚同志在《关于学习贯彻十六大精神的几点意见》中提出,要大力发展农村水电,启动小水电代燃料试点,抓紧做好启动前期准备工作。2003年1月在全国水利厅局长会议上,水利部将小水电代燃料生态工程列为水利“三大亮点工程”之一,按审批程序争取年内启动试点。

3.小水电代燃料试点启动

国家发改委组织力量对《全国小水电代燃料生态工程规划》进行评估,提出了评估报告,指出:“小水电代燃料生态工程建设,是解决山区农民燃料问题的有效途径,对于巩固我国重大生态工程建设成果,减少温室气体排放,促进农村经济发展,解决‘三农’问题,促进全面建设小康社会具有重要意义。”“规划指导思想明确,规划目标到2020年解决2830万户、1.04亿农村居民生活燃料,新增小水电代燃料装机2404万千瓦现实可行。”“前期工作基本就绪,具备开工条件,建议尽快启动小水电代燃料试点。”

国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出:“关于启动小水电代燃料试点,由水利部牵头,会同国家发改委、西部开发办组织实施。”2003年12月国家发改委、水利部以发改投资[2003]2166号文件联合下发了《关于下达2003年小水电代燃料试点工程中央预算内专项资金(国债)投资计划的通知》。

2003年12月26日,国务院副总理回良玉作出重要批示:“发展农村水电,实施小水电代燃料,是改善农民生活条件、推进农村小康建设的富民工程和德政之举,是巩固退耕还林成果、保护生态环境的重要举措。有关地区和部门要切实加强对试点工作的领导,注意总结实践中的成功经验,探索建立行之有效的机制和符合各地实际的发展路子。12月30日全国小水电代燃料试点启动会议在四川、广西、云南、贵州和山西同时举行,主会场设在邓小平同志故里四川广安。水利部党组副书记、副部长敬正书宣读回良玉同志重要批示和汪恕诚同志书面讲话,并作了讲话,最后宣布小水电代燃料试点正式启动。国家以西部地区和重点生态建设地区为重点,在小水电资源丰富、代燃料人口集中、农民代燃料需求迫切的地区,选择了26个小水电代燃料试点项目先行启动,涉及5个省(区)、26个县。

4.小水电代燃料试点成效显著

2004年~2005年26个小水电代燃料试点建设,取得园满成功。走“政府扶持、企业运作、农民参与、低价供电、保护生态、改善生活”的路子,获“国家得生态、农民得实惠、企业得效益”的三赢效果。20多万山区农民实现了以电代燃料,巩固退耕还林面积30万亩,保护森林面积156万亩。减少二氧化碳排放77万吨,同时减少了大量二氧化硫、烟尘等污染物排放。小水电代燃料电价0.17~0.28元/kW?h。小水电代燃料解除了农民砍柴烧柴的辛劳,减轻了农民负担,解放了农村劳动力,增加了农民收入,带动了改厨、改厕、改厩、改水、改路等农村基础设施建设,大大改善了农民的生产生活条件。用小水电做饭、取暖,不再砍树烧柴,群山叠翠、四野漫绿,山更美了,水更净了,天更蓝了,草更青了。

5.扩大小水电代燃料试点

截至2008年,涉及25个省(区、市)和新疆生产建设兵团的87个小水电代燃料扩大试点项目,70%已建成发挥效益;《2009年~2015年全国小水电代燃料工程规划》已编制完成。对拟于近期实施的200多个小水电代燃料项目进行了审查,为规划的实施打下了基础。

6.边境无电乡村光明工程建设扎实进行

水利部组织启动西藏等省(区)边境无电乡村光明工程,认真做好无电乡村光明工程项目建议书编制、项目审查工作,落实投资计划,抓紧开工建设;同时规范设计、设备、建设市场,提高设计、施工质量,实行机电设备集中采购、统一招标,严把质量关。到2004年西藏边境地区新建小水电12座,装机7.55万kW,新增变电容量8.578万kVA,新建、改造35kV线路477.65km、10千伏线路3178.94km,完成投资5.6亿元,解决了5.03万贫困农牧民的用电问题,对西藏边境地区经济发展和社会稳定发挥了重要作用。除西藏外,到2004年,累计解决了广西、云南等地无电乡村200万无电人口的用电问题。

●农村股份制开发小水电开辟农民增收新途径

1.农村集体与农民股份制开发小水电,开辟了农民增收新途径

广大贫困山区和老少边穷地区地域辽阔,负荷分散,大电网难以覆盖,也不适宜大电网长距离输送电能直接供电。开发小水电,无论国有资本、集体资本或非公有资本开发,只要不是单纯为了上网卖电,而同时考虑面向农村,都是这些地区解决无电缺电问题,实现电力普遍服务的现实有效途径。

进入新世纪,在党中央、国务院中发[2002]2号、[2003]3号等文件把农村水电列为“周期短,见效快,覆盖千家万户,促进农民增收效果更显著”的农村基础设施和“六小工程”,要求“放在更加重要的位置,增加投资规模,充实建设内容,扩大实施范围”的鼓舞和支持下,在农村水电及电气化、代燃料建设中,以开发小水电为载体,实行国家扶持指导、农村集体与农民股份制办电,开辟了农民增收,并促进农业增效、农村发展的新途径。

突出的如:

湖南桂东县沤菜村将国家扶持资金量化为贫困农户的股权,运用股份制开发小水电,使农民长期稳定地获得分红收入,每年人均分得红利200~300元,2004年农民人均年纯收入达到3108元,比5年前的506元翻了两番多。桂东县水庄村通过股份制建设水庄小水电,除保证农户年分红200余元外,年满60岁的老人可领到一份“养老补助”,还为全村教育、医疗、社会保障等公益事业提供资金。

江西铜鼓县红苏村全村468人,建成股份合作制小水电7座,总容量3085千瓦,年收入220多万元,年人均4700多元,全村1/3的农民成为水电工人,红苏村由原来靠山吃山的“穷山村”,变成了借水生财发展的“水电村”。

四川峨眉县龙洞村建成9座股份制小水电,年收入850万元,上交国家的税金和村集体的利润近70万元,2004年全村人均纯收入3400元,其中小水电提供1900元,占56%,进入市级小康村行列。

福建南靖县金山镇河乾村实行股份制办电,共建成小水电装机1.1万多千瓦,年提供村财政收入120多万元,占村财政的2/3。全村用自家的廉价电发展了农副产品加工小型企业100多家,以及投资上亿元的企业2家、上5000万元的企业6家、上100万元的企业30多家。年创工农业增加值6亿元,工业增加值占90%以上。近80%的劳动力到企业务工,形成了农民“上班族”。2004年全村人均用电量1000千瓦时,户均生活用电量2120千瓦时,家家实现了小水电代燃料;农民人均纯收入5300元,小水电及相关产业贡献率达80%。河乾村由贫困村变成了“工业村”、“亿元村”,变成了全省的“文明村”、全国的“造林绿化千佳村”。

甘肃临夏县刁祁乡通过农村集体和农民集资开发农村水电,实现了全乡户户通电,除免费向学校、五保户供电外,对农村用电实行0.25元/千瓦时的优惠电价,每年减轻农民负担30多万元。

福建德化县大铭乡由乡政府用集体资产提供无偿担保帮助农户贷款兴办小水电,做到家家都有小水电股份,户户都有分红收入,2004年全乡农民人均纯收入3486元,其中小水电提供1394元,占2/5。

广东乳源瑶族自治县全面推行股份制集资办电,有14个乡镇、镇镇都有小水电,40个行政村、村村都有小水电股份,240个自然村、年年都分享小水电红利;2004年全县农民人均纯收入3773元,其中小水电贡献1555元,占41%。全县农村集体和农民为主建设的10余万千瓦小水电的总投资中,国家(含中央、地方)扶持资金投入占7.2%,农村集体和农民投入(含集体积累出资、农民投工投料投资和“相关补偿”、占用土地使用权入股)占7.6%,合计占14.8%;引资投入占12%;其余为共同借贷等。总计享有股权,前者占55%,引资占45%。农民从小水电分红额中,农村集体股权(包括“国家扶持”量化给农村集体的股权)分配给农民的占60%,农民股权(包括“国家扶持”量化给农民的股权)占40%。

这样的事例还很多,各地都有。事实充分证明中央文件的规定是完全正确的,代表了广大人民群众的根本利益。

2.小水电与“三农”、“新农村”紧密结合

总的讲来,以上事例虽然很多、各地都有,但毕竟是若干点、若干片的局部。在中发[2002]2号、[2003]3号和中发[2004]~[2009]1号文件的指引下,水利部总结水电农村电气化建设与小水电代料建设经验和各地总结经验,都提出把农村水电及电气化、代燃料建设纳入社会主义新农村建设内容,逐步普遍地推行股份制开发小水电,以“生产发展、生活富裕、生态良好”可持续发展为目标,充分发挥小水电的多功能作用,更好地促进农民增收、农业增效、农村发展和更好地为建设社会主义新农村服务。

农村小水电源于农村,源于消除贫困,是贫困山区、老少边穷地区人民的一大创举。新中国成立60年来,小水电始终同“三农”、“新农村”紧密结合在一起,这既是“开发小水电建设中国特色农村电气化”诞生的生命源泉,又是“中国农村水电及电气化事业”发展的动力源泉

●水能资源统一管理依法确立和加强

1.国家法律和中央文件规定

2002年8月29日颁布的新《水法》规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

2005年2月28日颁布的《可再生能源法》,确立了水能作为可再生能源重要组成部分的独立能源的法律地位,明确了可再生能源在能源主管部门统一管理下的分部门分级管理的体制。

2007年中发[2007]1号文件规定:“加快发展农村清洁能源。加强农村水能资源开发规划和管理,扩大小水电代燃料工程实施范围和规模,加大对贫困地区农村水电开发的投入和信贷支持。”2008年中发[2008]1号文件规定:“加强农村水能资源规划和管理,推进水电农村电气化建设,扩大小水电代燃料建设规模。”

2.长期以来水利系统的思考实践和水利部的政策规定

1.水利系统的思考、实践

长期以来,属于水资源重要组成部分的水能资源,其统一管理的职能一直没有明确,影响水能资源(包括农村水能资源)优化配置和可持续利用,带来无序开发,资源被浪费、破坏等问题,并对用水安全、生态安全、生命财产安全造成威胁,同时直接影响农村水电归属特别是以其为主体的地方电力的归属和小水电的发展。

早在1996年初《电力法》刚颁布不久,水利部就计划出台配套法规,组织起草《地方中小水电建设与管理通则》,保障和推进中小水电及其配套电网顺利健康发展,促进农村电气化,更好地为农村与县域经济社会发展服务。当时《通则》总则的第四条就起草为:“水能资源是水资源的重要组成部分。国家对全国中小水电开发实行水资源(包括水能资源)权属管理。”一直延续到本世纪头几年水利部组织起草《农村水电条例》,获得国务院能源领导小组办公室支持,在《关于制定今明两年能源工作要点实施方案的函(国能办综函[2005]16号)中的第一条就提出:“研究起草《农村水电条例》”。而《条例》总则第五条就起草为“国务院水行政主管部门负责对全国农村水能资源的开发利用实施统一管理。各流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门负责辖区内农村水能资源的开发利用管理工作。”

1999年12月汪恕诚同志在全国水利系统水电及农村电气化工作会议的开幕式讲话中强调指出:“水电资源是水资源的重要组成部分。开发中小水电是江河治理的重要内容,是水利事业不可分割的组成部分。”2001年12月陈雷同志在全国农村水电暨“十五”水电农村电气化县建设工作会议的报告中明确指出:“充分发挥水利行业的水电管理职能,切实加强小水电资源和水能资源的统一管理。小水电资源和水能资源是水资源的重要组成部分,加强水资源的统一管理也必须加强小水电资源和水能资源的统一管理。”省(区、市)水利厅(局)的领导在两个会议的大会发言中,普遍提出:““农村水电姓水名电为农。”“水能资源统一管理是水资源统一管理的必然要求。”

水利部和地方水行政主管部门按照水资源统一管理要求,多年来对江河进行勘测、调查,积累了大量水文水能资料;地方水行政主管部门大多组织编制了所辖河流水力资源规划或水电资源开发规划,按照规划,对水电建设进行结构安全和经济技术许可审查,为综合经济部门审批立项提供了依据。本世纪初江西、浙江、贵州等省水利厅还出台了有关水能资源开发使用权市场化配置的管理规定、管理办法等。

2.水利部的政策规定

2001年11月9日,水利部以水电[2001]468号文发出《关于“十五”建设400个水电农村电气化县的通知》,指出:“小水电资源和水能资源是水资源不可分割的重要组成部分,必须切实加强小水电资源和水能资源的统一管理。”

2003年7月8日水利部发布《水电农村电气化标准》(SL30-2003),规定:“水电农村电气化建设应符合水资源(水量、水能、水质、水域)统一管理与河流综合开发治理的要求。”“农村水电是指主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网。”“各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位;应完成农村水能资源规划,建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。”

2004年6月25日水利部以水电[2004]214号文发出《关于进一步加强农村水电工作的通知》,指出:“水能资源是水资源不可分割的重要组成部分,在加强水资源统一管理的同时,必须加强水能资源管理。加强水能资源管理是实现水能资源可持续利用的必然要求,是水利部门不可推卸的责任。”

●水能资源统一管理依法确立,水能资源管理不断加强

2002年全国人大环资委着手制订《可再生能源法》,水利部积极做好各方面的介绍、汇报工作,先后提交了十几万字的论证材料和报告,水能被作为可再生能源重要组成部分的独立能源纳入《可再生能源法》。水利部还就可再生能源管理体制、市场份额、强制上网、价格机制以及有关政策提出了建议,得到立法部门的重视和采纳。

《可再生能源法》确定了能源主管部门统一管理下的分部门分级管理的体制,规定:“国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。”“县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。全国人大法工委编写的《可再生能源法释义》明确,国务院能源主管部门是指国家发改委,国务院有关部门是指科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等部门。《可再生能源法》明确了主管部门统一管理下的部门职责分工。对水行政主管部门来讲,明确了水能资源分级管理的体制。

根据人事部重新将农村水电及电气化发展局纳入公务员制度管理,水利部落实《可再生能源法》,重新制定了农村水电及电气化发展局的“三定”方案,新增了水能资源管理职能,充实了农村水电建设管理职能。2008年7月,国务院办公厅印发的水利部“三定”方案明确水利部开展水能资源调查,指导农村水能资源开发,指导水电农村电气化和小水电代燃料工作。

为贯彻《可再生能源法》,水利部发出了《关于加强水能资源管理的通知》,就①认真学习贯彻《可再生能源法》,依法履行水能资源管理和开发利用管理职责;②提高认识,加强领导,切实搞好水能资源管理;③重视水能资源调查评价,加强河流规划管理;④加强水能资源使用权管理,建立有偿使用和市场化配置制度;⑤严格实施建设项目审查同意书制度,从源头防止水能资源无序开发和安全事故发生;⑥加强建设运行监管,确保公共安全和公共利益;⑺加强监督检查,维护水能资源开发市场秩序等方面作了规定。

2007年4月11日贵州省政府以黔府发[2007]9号文发布《关于加强水能资源和水电开发利用管理的意见》,规定:“省人民政府水行政主管部门负责全省水能资源的统一管理和监督工作。地县两级人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水能资源的统一管理和监督工作。”2007年7月28日湖南省十届人大常委以笫83号公告颁布《湖南省水能资源开发利用管理条例》,规定:“县级以上人民政府水行政主管部门负责水能资源开发利用统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责水能资源开发利用管理的相关工作。”2008年9月吉林省十一届人大常委会以第5号公告颁布了《吉林省水能资源开发利用条例》。

在中央文件的指引、《可再能源法》的法律保障和水利部农村水电及电气化发展局的机构、职能和能力建设的带动下,现在全国已有15个省(区)的水电局(处)纳入或参照公务员序列管理,行业管理职能普遍得到加强;已有12个省(区)以地方性法规和政府文件等不同方式明确由水行政主管部门统一管理水能资源。

●资产重组配电端改革农网改造深入进行

1.农村水电资产战略性重组成效显著

截至2005年,实行农村水电资产战略性重组,全国水利系统先后组建了四川、重庆、吉林、广西、湖南、新疆、浙江、云南、湖北、青海、广东、河南、贵州、福建、山西、辽宁、陕西、安徽、河北等19家省级水电集团公司与水电公司。在水电农村电气化建设中,他们大都经省级政府授权或经省级水行政主管部门委托,作为农村水电国有资产出资人代表,行使电气化项目法人职责,对中央补助资金和省级配套资金进行投放和监管。在省级及以上国有资本的引导下,调动各级各方面的积极性,实施水电农村电气化建设,并通过多种形式协助电气化县融资引资,整合各方资金,比较好地发挥了宏观调控下的市场配置资源的基础性作用,对农村水电及电气化事业的发展作出了应有贡献。四川、重庆、广西、吉林、云南、湖南、青海、湖北、广东等9家省级水电集团公司与水电公司,继续作为水利系统农网改造资金的承贷主体,负责本省(区、市)自发自管县的农网改造和完善工程,有的还作为水利系统城网改造资金承贷主体负责城网改造。全国水利系统还组建了70多家跨县的地区性水电集团公司与水电公司,并巩固壮大。同时县级农村水电企业普遍深化改革,四川、重庆、浙江、福建、广东、广西、湖南、湖北、河南、云南、贵州、陕西、甘肃等省(区、市)绝大部分国有小水电公司、水电公司、电力公司改制为股份有限公司和有限责任公司。

在资产重组、股份制集团化改革中,还涌现出从穷山沟开发小水电起家、发展成为全省全国著名的福建美岭集团(永春县美岭村)、四川大宝集团(彭州市大宝村),以及四川南江县小水电集团公司、xxx、xxx……四川屏山县5个乡联办的电网公司和建有220kV变电站的浙江永强供电公司(温州市龙潭镇)等许多具有一定规模和上了规模的股份制集团化企业,所有者和经办者是农村集体、农民和普通百姓。

截至目前,全国水利系统共有四川“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”、“广安爱众”、重庆“三峡水利”、“乌江电力”、“涪陵水电”、福建“闽东电力”、浙江“钱江水利”、广西“桂东水电”、湖南“郴电”、云南“文山电力”和新疆“汇通水利”、河南“九龙”、安徽水利16家公司实现了上市,在我国股市上形成了业绩稳健的中小水电与水利板块。2001年水利部农村水电及电气化发展局在杭州举办了“01’水利水电板块论坛”,陈雷同志致信祝贺。举行行业“板块论坛”,旨在打水利旗帜,树水利雄风,推进农村水电企业进入资本市场,带动资产重组、结构优化,促进农村水电及电气化事业改革发展。

2.坚持独立配电公司改革方向,为农村水电及电气化发展提供体制保障

国务院关于电力体制改革的国发[2002]5号文件发布前,水利系统通过对贯彻国务院[1999]2号文件的实践总结和进一步的学习与调研,坚持电力工业改革方向,积极提出“打破垄断、引入竞争,推进厂网分开、竞价上网,输配分开、竞争供电”的政策建议,基本被采纳。2002年国务院发布的国发[2002]5号文件明确规定:“以小水电自发自供为主的供电区,要加强电网建设,适时实行厂网分开。”“国家电力公司以外供电企业的资产关系维持现状。”“允许发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电。”“制定发电排放的环保折价标准,形成激励清洁能源发展的新机制。”“对配电业务实行内部财务独立核算,在做好试点工作的基础上逐步实行输配分开”等。

国务院国发[2002]5号文件发布后,水利部农村水电及电气化发展局多次组织各省(区、市)水电(地电)局(处)负责人学习、讨论,提高政策理论水平。通过学习贯彻5号文件,湖南出台了重大政策,加大改革力度,加紧做实做强做大省级水电集团公司;甘肃、四川、吉林、云南、湖北、贵州、广西、福建、山西、安徽等许多省(区)水利厅向省政府和经济综合部门提出加快电力体制改革和搞好农村水电体制改革的建议,得到省政府和有关部门的重视。针对出现的问题,继2000年组织专家对赣、闽、湘、黔农电体制改革进行调查后,2001年~2004年再次组织专家对新疆、四川、重庆、云南农电体制改革进行了调查,并向有关方面作了反映。各地按照电力工业配电端改革要求,坚持独立配电公司改革方向,积极积推进农村水电体制改革,促进全国电力体制改革加快步伐,为农村水电及电气化发展提供体制保障。

结合农村水电行业实际贯彻国务院国发[2002]5号文件,并按照水利部水办[1999]115号文件的规定,各地的普遍做法和坚持的意见是:

1.有供电营业区的自发自管县级及以上农村水电企业,已进行股份制改革的应完善、规范现代企业制度;未进行股份制改革的应积极推行股份制改革。要加强电网建设,待条件成熟时,在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。配电网在自身电力电量平衡的基础上,竞价上输电网消化余电,并通过向输电网购电,或与发电企业签订合同通过借网过路向本配电网供电,保障向最终用户供电和服务。

视当地实际情况,也可在配电端保持发供统一体制不变。

2.趸售县农村水电企业本是地方独立配电公司,产权关系清晰,可率先进行输、配分开改革试点,并可进行独立发电厂直接向趸售县配电网供电的改革试点,为下一步输、配分开改革提供经验。

3.在一县范围内大小电网相互调剂、实行分片供电,符合《电力法》“一个供电营业区只设立一个供电营业机构”的规定,并不影响安全可靠供电和同网同价政策的执行。应培育和完善竞争、激励机制,促进多竞争主体的分层次分区域的电力市场的发育和规范运行。

供电营业区确属“交叉”,并难以调整消除“交叉”,影响安全生产,相关供电企业需要进行股份制改革时,应本着自愿、平等、互利、协商一致的原则,将原国家电网省级公司在交叉供电县的配电资产剥离出来,与该县的农村水电企业进行规范的股份制改造,组建独立法人的配电公司。股改中谁的资产资金多,谁控股。不能强行对农村水电企业实施控股股改,不能低价收购农村水电资产。

4.原由国家电网省级公司代管的县,由于省级代管主体重组,原代管关系应予解除,原代管县农村水电企业应恢复为地方独立配电公司,保持与大电网联网和电能交换交易关系,农网改造后形成的资产应归地方所有,其债权债务一并划转。

视情况,亦可在清理农村水电资产、明晰产权的基础上,进行规范的股份制改造,以保障农村水电资产及产权的合法权益。

5.没有供电营业区的农村水电发电企业,可通过股份制改造联合组建发电公司,统一报价,共同参与竞价上网。有条件的发电企业可与较高电压等级或较大用电量的用户和配电网签订合同,通过借网过路向用户和配电网直接供电。

6.水利枢纽工程电站和水利工程附属电站,比照以上要求,按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向进行改革。

●农网改造全面完成,完善工程加紧进行

水利部多次召开会议部署全国水利系统农网改造工作,并通过试点,指导面上工作。各省(区、市)水利厅和有关地县都成立了以主要领导为组长的农网改造领导小组,一把手负总责,分管领导亲自抓,各部门共同抓,层层落实责任制。到2003年底,水利系统第一、二期农网改造工程全面完成。5年中累计完成投资204.6亿元,新建和改造110千伏变电站82座、容量215.7万kVA,35千伏变电站853座、容量341.6万kVA,110千伏线路1595km、35千伏线路1.19万km、10千伏线路14.21万km、低压线路45.82万km,改造配电台区11.79万个,更换高耗能变压器10.99万台、容量557万kVA,改造农户计量方式实现一户一表1400多万户。通过农网改造,电网结构薄弱、设备老化失修、损耗高的状况得到了根本改善,低压线损由原来的30%普遍降到12%以下,供电质量和可靠性大大提高,用电安全得到保证。农网改造过程中,严格执行国家有关规定和技术标准,在注重改善农网结构、提高农网供电能力的同时,还重视应用新技术、新设备、新工艺,提高农村电网的现代化水平。与农网改造相结合,水利系统乡镇电管站改革基本完成。农网改造和乡镇电管站改革完成的地方,都实现了“三公开、四到户、五统一”用电管理,大大提高了供电可靠率,大部分地区实现了城乡生活用电同网同价,农民的到户电价大幅度下降,每年可直接减轻农民负担20亿元。

截至2008年,水利系统县城电网改造工程基本完成;农网完善工程加紧进行,进展过程较为顺利。

●农村水电有序开发安全监管逐步到位

1.清查“四无”水电站,促进有序开发

1998年国务院机构改革,水利部撤销水电及农村电气化司,划出水电建设职能。以后各省(区、市)在政府机构改革中,水利(水电)厅(局)也划出水电建设管理职能,水电厅全部改为水利厅,一些市、县撤销了水利部门水电管理机构,个别县甚至撤销了水利局。造成水电建设管理从资源开发到设计、审查、监管、验收都基本缺位,水电建设管理职能被严重削弱乃至取消,越来越多地出现“跑马圈河”、无序开发、浪费资源、破坏生态,影响河流健康生命和威胁人民生命财产安全的严重问题。水利部恢复成立农村水电及电气化发展局后,针对出现的问题,积极想法解决。2003年水利部紧急部署全国水利系统全面开展清查“无设计、无审查、无监管、无验收的“四无”水电站的工作,接连下发了《关于清查“四无”水电站确保安全度汛的紧急通知》和《关于加强领导,清除“四无”水电站事故隐患的紧急通知》,要求各地认真清查整顿。各地非常重视,立即紧急部署清查整顿工作,全国共查出“四无”水电站3000多座,基本上都是在水电建设管理职能被削弱乃至取消、农村水电安全监管严重缺位的情况下修建的。各地通过清查整顿,取得了阶段性成果。提高了对消除事故隐患,消除对人民生命财产安全的威胁,维护河流生态用水和健康生命的认识,对加强机构、职能与能力建设和出台政策措施、加强制度建设,起到了重要的促进作用。

2.再动员再部署,加强安全监管

2006年,水利部进一步发出《关于制止无序开发,进一步清除“四无”水电站的意见》、《关于印发〈农村水电站安全管理分类及年检办法〉的通知》、《关于加强农村水电建设管理的意见》和《农村水电建设项目环境保护管理办法》。在前几年清查整顿违规水电站的基础上,2008年水利部对全国违规水电站清查整改工作进行了再动员再部署。加强了与国家安监总局、电监会等部门的协调,加大了安全检查、隐患排查和专项整改力度,组织开展了对重大安全事故的联合督查。各地高度重视,对存在重大安全隐患的违规水电站进行了全面整改,对尚未整改的其他违规水电站明确了完成时限、责任单位和责任人。各地通过这些年来的艰辛勤奋工作和大量的制度建设,农村水电有序开发安全监管正逐步到位,并必将实现农村水电有序开发安全监管结硕果。

●农村水电管理积极推进

1.发挥政府主导作用,履行政府职责,实施行业管理

进入新世纪,根据农村水电是农村基础设施、公共设施和“六小工程”的性质,整个行业从上到下,对于农村水电及电气化工作都坚持发挥政府的主导作用,切实履行政府职责和有效实施行业管理。归纳讲来:一是依法行政,实施水能资源统一管理和开发利用许可制度;二是配合经济综合部门,并在能源主管部门的指导下,实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度;三配合国资部门,建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,实施水利水电国有资产监管,保障安全完整和保值增值;四是通过法律法规政策、规划计划、指导协调服务,有效实施行业管理;五是通过建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,实行改革、改造与管理相结合,组织指导企业管理。

2.围绕思想创新、体制创新、管理创新、政策创新做了大量工作

根据以上要求,这些年来围绕思想创新(治水新思路,电力体改大趋势,服务“三农”,生态环境,节能减排…)、体制创新(抓大放小,股份合作制、股份制,混合所有制,集团化,国家得生态、农民得实惠、企业得效益的体制与机制…)、管理创新(水能资源统一管理,农村水电电源、电网及管理现代化,减人增效:“创业再就业,转岗不下岗,分流不失业”…),政策创新(坚持执行行之有效的方针政策的基础上出台新法规,引入非公有资本、水能资源市场化配置、农村水电电力市场、设计市场、设备市场、建设市场的法规政策举措…)做了大量工作,主要反映在农村水电及电气化事业改革发展的成效上,也反映在水利部和各地制定的一系列《条例》、《标准》、《规程》、《规范》、《规定》、《办法》、《意见》、《通知》上。

●加强政府职责、行业管理、惠农工程三项工作

根据新形势新发展新要求,在以上所做的大量工作基础上,近年来已加强,今后一段时间还将继续加强以下三项工作。即:

1.加强以水能资源规划和管理为核心的政府职责

水能资源是水资源不可分割的重要组成部分,是国家有限的自然资源,在国民经济和社会发展中具有重要的战略意义。要加快水能资源法规建设,争取尽快以部规章出台《水能资源管理办法》。加强水能资源规划和管理,推进中小河流水能资源规划,推进水能资源开发使用权有偿出让和市场化配置,逐步实现水能资源有限、有序和有偿开发。

2.加强以安全监管和技术进步为核心的行业管理

学发展观的核心是“以人为本”,安全是涉及民生的头等大事,必须着力抓好。要继续组织开展违规水电站清查整改,力争在2010年前完成整改任务。争取与国家安监总局、电监会联合出台加强农村水电安全监管的意见。继续开展安全生产大检查。加快《农村水电条例》起草工作,争取2009年通过水利部审查。编制和修订农村水电技术标准和规程、规范,启动农村水电站更新改造规划编制工作,加强国际技术交流与合作,推进农村水电行业技术进步。

3.加强以水电农村电气化和小水电代燃料为核心的惠农工程建设

水电农村电气化和小水电代燃料对改善农村生产生活条件、增加农民收入、加快贫困山区的脱贫致富、促进县域和区域经济发展具有重要作用。要继续抓好“十一五”水电农村电气化建设,加强项目管理,研究提出“十二五”及2020年新农村水电电气化发展思路,开展规划编制工作。实施《2009~2015年全国小水电代燃料工程规划》,扩大小水电代燃料规模。2009年底前全面完成扩大试点建设任务。积极争取代燃料工程在就近供电、电价、信贷等方面的政策,推进小水电代燃料项目的技术进步和标准化管理,把小水电代燃料工程建设成农村水电示范工程。

●2008年抢险救灾取得重大胜利

2008年是不平凡的一年,年初南方发生了低温雨雪冰冻灾害,5月发生了汶川大地震。面对历史罕见的自然灾害,农村水电行业广大干部职工在水利部党组和当地党委、政府的领导下,战胜了灾害,经受住了考验。年初发生的低温雨雪冰冻灾害,导致湖南、贵州、江西、广西等省(区)电网遭受严重破坏,人民群众生产生活和地方经济社会发展受到严重影响。5月发生的汶川大地震,造成四川、重庆等七个省(市)822座水电站受损,一些电站一度出现高危险情。面对突如其来的自然灾害,农村水电行业广大干部职工,以高度的政治责任感和敏锐性、严谨的工作作风和应急处理能力,迅速投入抢险救灾工作,向党和人民交上了一份满意的答卷。

在电力主网因灾解列、大面积停电的情况下,小水电发挥分散分布式供电的优势,在迅速恢复供电、保障电网安全等方面发挥了重要作用。据不完全统计,在低温雨雪冰冻灾害中,有200多个县城、2000多个乡镇依靠小水电保障了节日和电力主网恢复重建期间的供电,并为保障京九、鹰厦、渝怀、湘黔等铁路畅通发挥了关键作用。汶川大地震发生后,通过修复当地的小水电及配电网,短时间内恢复了汶川、茂县、理县、彭州县城和部分乡镇的供电,有力地支援了抗震救灾。

●农村水电持续保持较快发展

为保持农村水电持续较快发展,各地加快投资体制改革,鼓励个人、集体和各类经济主体、外商投资开发小水电项目。2000年以来,大量社会资本进入小水电行业,每年投资100~150亿元,浙江、广东、福建等省小水电投资中社会资本已占主要地位,其中非公有资本比重达70%以上。中西部地区的湖南、湖北、陕西、四川、贵州、云南、重庆、广西等省(区、市)除本地民营资本参加小水电开发外,还吸引了沿海发达省份的民营企业投资建设。

,在国有资本的引导下,鼓励和支持集体资本、非公有资本投入农村水电建设,推动了农村水电发展。到2008年底,全国农村水电装机容量达到5xxx万kW,年发电量1500亿kW?h。

从新中国成立时农村水电装机3634万kW,到1959年15.03万kW,1969年72.95万kW,1979年632.94万kW,1985年952.11万kW,1990年1318.03万kW﹝第一批初级电气化县建成),1995年1708万kW(第二批初级电气化县建成),2000年2485万kW(第三批初级电气化县建成),2005年4091万kW(“十五”水电农村电气化县建成),到2008年5xxx万kW,农村水电装机发生了翻天覆地的变化。改革开放后的2008年比改革开放时的1979年装机增长7倍;“七五”平均每年装机增长73万kW;“八五”平均每年增长78万kW;“九五”平均每年增长155万kW;“十五”平均每年增长320万kW;“十一五”头三年平均每年增长330万kW。

农村水电及电气化事业的发展,已成为贫困山区、老少边穷地区农村与县域经济社会发展的重要支撑、保障和动力。对于增加贫困地区能源供应,保护生态环境,持续稳定地增加农民收入,改善生活生产条件,改善民生,推进社会主义新农村建设,发挥了不可或缺的作用。

●农村水电国际影响显著提高

中国开发小水电建设中国特色农村电气化,解决国际上共同关心的能源、环境和消除贫困问题的经验,得到了国际社会的高度评价和赞扬,世界上许多国家,包括欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验。我们已为60多个国家和地区培养了数千名小水电专家,向50多个国家出口了小水电设备。有60多个国家和地区、140多个政府机构和国际组织组成的国际小水电组织总部设在中国杭州。2000年联合国工发组织也在中国杭州成立了国际小水电中心,这是迄今为止联合国在中国境内设立的第一个法律框架内的组织。

2004年4月16日~18日,第二届联合国工发组织国际小水电南南合作会议在中国召开,来自中国、美国、英国、意大利、印度、乌干达、阿根廷等30个多个国家、地区和国际组织的近200名代表在杭州、郴州参加南南会议,共同探讨“交流、合作、共同发展”。

2004年12月10日~12日,国际小水电组织在中国杭州召开了庆祝国际小水电网成立10周年会议,来自发达国家、发展中国家和国际组织的代表,代表70多个国家的330多家组织,对国际小水电组织在过去10年里为推动小水电在全球范围内发展所作的贡献表示高度赞赏,一致通过了《国际小水电组织成立十周年宣言》。《宣言》指出小水电对于消除贫困,减少二氧化碳排放,保护生态环境,促进广大发展中国家的可持续发展极为重要。高度评价中国以小水电为基础实现农村电气化的经验,为广大发展中国家解决农村用电、加速农村经济社会的发展提供了一条现实途径;高度评价中国正在实施的小水电代燃料项目,发展小水电解决农民燃料,保护森林植被,改善生态环境,开辟了小水电发展的新领域。

1999年国际小水电组织协调委员会决定在湖南省建立国际小水电郴州示范基地。2002年在甘肃省建立了国际小水电张掖基地。2004年在成都对国际小水电四川省基地正式授牌。郴州基地自创立以来,坚持走小水电可持续发展之路,积极参加国际交流与合作,学习国际小水电发展的先进经验,同时也不断推广中国经验。2002年,郴州基地与格鲁吉亚共和国签订了建设水电站、变电站以及小水电示范区等三个项目合作意向协议。2002年,国家批准了郴电国际股份公司与印度卡拉拉邦钢铁公司联合兴建中印水电设备制造有限公司项目。2003年6月,郴州基地派遣水电专家赴印度承接乌鲁米一、二级电站安装任务,到目前为止,郴州基地通过国际小水电中心已经与印度签订了9个水电站的规划设计任务。

开展南南合作,实现中国小水电进一步走出去。受到党和国家领导和外交部、商务部、水利部重视和支持的以开发微型小水电为基础,在非洲开展的《绿色家园》、《点亮非洲》等项目,己在实施地取得极大成功,得到非洲国家政府的高度赞赏和非洲人民的衷心拥护、热烈欢迎和真诚支持。


责任编辑: 张磊

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