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《历史回顾》农村水电行业管理断议(1/2)

2017-07-31 08:48:02   作者: 李其道  

(一)开头语

1.农村水电是农村公共设施和基础设施

进入21世纪,党中央、国务院通过一号文件,将农村水电列为覆盖千家万户,促进农民增收效果更显著的农村公共设施、基础设施和“六小工程”,要求放在更加重要的位置,增加投资规模,充实建设内容,扩大建设范围。

2.对于农村水电工作,应该发挥政府主导作用

因为农村水电是农村公共设施、基础设施和“六小工程”,因此对于农村水电工作应该发挥政府主导作用,履行政府职责和行使行业管理职能。

落实到水行政主管部门农村水电管理单位----

一是代表主管部门,依法行政;

二是代表主管部门,实施水能资源统一管理和开发利用许可制度;

三是代表主管部门配合经济综合部门,实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度;

四是代表主管部门配合国资部门,建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,实施农村水电国有资产监管;

五是通过法规政策、规划计划、指导协调服务实施行业管理;

六是通过建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,实行改革、改造与管理相结合,组织指导企业管理。

3.加强农村水电行业管理的指导思想

加强农村水电行业管理的指导思想应是:坚持为农业、农村、农民服务的方向,统筹农村水电与经济建设、江河治理、扶贫开发、生态建设等四个方面的结合,树立“以人为本,全面、协调、可持续发展”的科学发展观,以发展为主题,以结构调整为主线,以改革与科技进步为动力,以农村水电电源、电网和管理现代化为龙头,以水能资源统一管理为基础,以实现经济效益、社会效益、生态效益相统一为目标,强化和有效实施行业管理,为贫困山区和老少边穷地区全面建设小康社会提供电能支撑和保障,为这些地区实现全面、协调、可持续发展不断作出新贡献。

4.开发经营农村水电要发挥国有资本的主导作用

根椐农村水电的属性和特点,在充分调动和发挥国有资本、集体资本和非公有资本开发经营农村水电中,要依据西、中、东部的实际,有效发挥国有资本在中西部地区、少数民族地区和东部山区的主导作用。

充分调动和发挥民营资本开发经营农村水电的积极性,对于促进农村水电及电气化事业发展,推动农村和县域经济社会发展有着重要意义。

但同时也必须看到:

----民营资本开发经营农村水电本质是为了盈利,不会自然地以低廉的电价供电解决农民的生活燃料等问题;

----民营资本开发经营农村水电,同农村集体资本与农民个人投资开发经营农村水电不能划等号,前者与农民增收无直接关系,后者与农民增收紧密相连;

----有大量民营资本投入农村水电,不等于发展农村水电不缺国有资本,不需国家投资。

实际目前全国特别是贫困山区和老少边穷地区大量缺少的是直接扶持“三农”的国有资本,大量需要的是体实社会效益和生态效益的国家投资。

国有资本应主要投入关系国家安全、经济命脉和公共设施、基础设施,以及民营资本无力或无利进入的领域。国家对上述领域应给予必须的投入支持。

在农村水电改革发展中,应提供农民参与开发经营农村水电的公平机会和公正待遇。可考虑将国有资本的使用权(含国有农村水能资源使用权),量化一部分给农民,行使产权权益。在国有资本的主导或引导下,推行股份制、股份合作制和混合所有制,建设农村水电及电气化。建立和完善“政府扶持,部门指导,行业监管,业主实施,产权清晰,权责明确,服务‘三农’”与“生产发展,生活富裕,生态良好,社会和谐”的管理体制和长效经营机制。

5.农村水电应为践行科学发展观、服务“三农”而不懈奋斗

科学发展观的核心是“以人为本”,全面、协调发展不等于单纯经济增长,而是在经济增长的基础上满足人民日益增长的物质文化生活需要,以人民获得实惠,提高人的生活质量和增强人的能力为目标。政府要把消除贫困、充分就业、良好教育、身心健康、机会均等、社会公正、生态环保等全社会关心的事情,放到重要地位。要看到当前存在的突出问题:一边是GDP持续增长,一边是资源受破坏,环境在恶化;一边是新建的城市高接大厦、豪华别墅,一边是新增的贫困人口,一些“利益集团”公然侵占、剥夺“三农”权益。我们要面对现实,认真思考、清醒认识我国农村水电的重要性、服务“三农”的宗旨和改革发展的内在规律,锲而不舍地深化改革、强化管理、加快发展,为践行科学发展观、服务“三农”而不懈奋斗。

(二)农村水电管理职能机构体制

1.法律法规政策文件对水利部门管电职能机构的规定

新中国成立初期,国民经济刚刚恢复,党和政府就重视农村水电的发展。1952年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合,但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理,这既是历史史实,也是水利事业改革发展的内在要求。

《中华人民共和国水法》规定:“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

《中华人民共和国电力法》规定:“……国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。……县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”

国务院国发[1983]190号文件规定:“小水电供电的县,建立县一级‘发、供、用’统一管理实体,全面负责电气化工作。”“以小水电为主的县小电网和供电区由县统一管理。”

国务院国阅[1988]72号文件规定:“以防洪、灌溉、供水为主的水电站由水利部负责建设和管理。农村水电站及其供电区由水利部实行归口管理。”

国务院国发[1991]17号文件规定:“小水电要有自己的供电区,建立发、供、用统一的管理体制。”

中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局,行使“指导水利行业的水电管理,组织协调农村水电电气化工作,组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作”的职能,和“承办水利部交办的其他事项”等等。

国务院办公厅国办函[2003]15号文件规定,关于启动小水电代燃料试点,由水利部牵头,会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。

80年代末至90年代初水利部颁发的《地方中小水电建设与管理暂行办法》和印发的《农村水电初级电气化县达标县管理若干规定》指出:“地方中小水电及其电网是水利事业的一部分,由各级水利(水电)部门的农电机构归口实行行业管理。”“农村水电初级电气化建设达标县应继续坚持农村水电站(含配套火电)及其电网归口水利部门管理的体制。”

中华人民共和国SL30-2003《水电农村电气化标准》规定:“水行政主管部门是农村水电行业管理部门,要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作。”“各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位。”“应完成农村水能资源规划,建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。”“农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开,监督管理有力。”

上个世纪60年代以来,从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构,并拥有相应的专业科技、管理力量,形成了完整的水利系统水电管理体系。1998年机构改革后,全国水利系统水电管理机构多样、职能配置参差不齐。2003年水利部对全国省、地、县级水电管理机构、职能、人员进行了一次调查,建立了详细的数据库,掌握了各地的农村水电管理实际状况,对重点地区的机构职能建设进行了分类指导。各地普遍重视和加强了农村水电的能力建设,落实了机构和平台。

2.机构、职能和能力建设

机构要健全,职能要明确,人员要精干,工作要到位。在加强行业管理职能上,要适应形势发展要求,着力加强关系“公共安全”、“有限自然资源开发利用”、“公共资源配置”、“生态环境保护”、“生命财产安全”和“涉及政府社会公共管理的国有资产”等方面的行业管理职能。在加强能力建设上,管理者特别是领导者,要努力认识握和把握事物发展的内在规律,坚持和发扬“负责、求实、献身”的水利行业精神,以不畏艰险的创新意识与勇气去克服困难,以开拓进取的创新眼光与态度去奋发工作,以坚轫不拔的创新意志与信念去探索追求。有为才有位,有位更有为,事在人为。

3.农村水电体制形式和管理体制

农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代,农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路;60年代,是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路;70年代,是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程;进入80年代,是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网;进入90年代,是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网,同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。

几十年来,农村水电资源丰富的省(区、市),普遍形成了结构比较合理的农村水电自发自供电网,供需直接见面,并与国家大电网联网,进行电力电量交换,建立了独立企业法人,按照独立配电公司的体制形式运营。这是被长期实践所证明的科学合理的体制形式,是农村水电管理体制的核心和基础。这种体制形式代表了电力工业体制配电端改革的方向。

4.“三自”方针,是农村水电体制形式和管理体制的实践总结和进一步巩固完善的指针

1982年邓小平同志在四川听了允许地方自建、自管、自用小水电,可以推动农村经济发展,并在丰水季节实行下浮电价,让农民群众用电煮饭烧水的汇报后,对发展小水电实行自建、自管、自用,给予了充分肯定,发表了“中央、国务院给个政策,群众、国家都得利。这就是搞活,就是解放思想”的著名讲话。在小平同志的倡导下,经过中央领导对水能资源丰富的四川、福建等省的广大老、少、山、边、穷地区的深入考察,于1982年11月提出了大力发展小水电,实行自建、自管、自用方针,建中国特色农电气化试点县的战略部署和要求。1982年12月原水利电力部与四川省人民政府为贯彻落实小平同志和中央领导同志关于发展小水电的指示精神,联合发出了《关于积极发展四川省小水电的若干规定的通知》,明确提出:“必须坚持大中小并举和国家办电与地方办电相结合的方针,小水电要贯彻执行‘自建、自管、自用’的方针和‘以电养电’的政策,调动各级办电的积极性。”

从现在看,小平同志充分肯定的“三自方针”,其精神实质就是坚持自力更生、艰苦奋斗;就是坚持“谁投资、谁所有、谁收益”,防止、反对上划、平调,维护投资者合法权益,调动国有资本、集体资本、非公有资本发展农村水电的积极性;就是坚持农村水电电源与电网同步建设,电力建设与负荷建设协调发展,直接面向农村电力市场,以服务“三农”为宗旨,供需直接见面,既有电源,又有电网,并与大电网进行电力电量交换,余电上大电网,不足从大电网购入。“三自”方针中的“自建”,还包含农村水电国有产权获得的利润不纳入地方财政收入,实行“以电养电”。实行“以电养电”政策,就是实行股份制办电,按股分红,国家、地方国有股份分得的红利作为“以电养电”资金,继续用于农村水电及电气化建设,建立投入产出良性循环、滚动发展的机制。事实表明,自建、自管、自用的“三自”方针,既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结,又是指引农村水电巩固完善体制形式和管理体制的指针。


责任编辑: 张磊

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