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《历史回顾》上世纪九十年代初考察归来的思考(下)

2017-09-04 08:03:51   作者: 李其道  

五、地方为主与县为实体

通过对湘、桂、滇三省的跨县区域性地方电网的考察,结合四川的实际,我们认为现阶段建设和巩固发展跨县区域性地方电网,必须坚持“地方为主,县为实体”的方针。即区域性主网要主要为县服务,起调剂县间电力、电量的作用,维护县的实体地位,扶持县网的发展,不侵占县网的权益,县网要树立依托、支持主网的全局思想,严格按照双方签订的合同的要求或严格按照由主管部门领导和参网各方组成的电网管理委员会协商一致的的意见,服从主网的统一调度和技术指导,特别是在外部环境较差的情况下,要坚持“同舟共济,共渡难关”的思想和信念。也即坚持区域性主网和县网两者都是实体的指导思想,正确处理两者之间的权益关系,充分发挥相互密切协作所产生的增效作用。这也是新形势赋予“地方为主,为实体”方针的主要内涵。在建设第二批农村初级电气化县、促进第一批农村电气化县向更高水平发展和发展跨县区域性地方电网中,虽然我们提倡县县、地县、省地县联合举办骨干电源电网,不强调项项县自为战,但这不是淡化和取消“县为实体”,恰恰是以“县为实体”作为根基,并依据“地方为主,县为实体”的方针和平等互利、等价交换的原则来处理联合办电和跨县区域性主网与县网之间的权益关系。这是符合现阶段电力生产力发展水平的要求和适应以县级经济为主体的地、市及以下地方经济发展的需要的。为了进一步说明这个问题,有必要对个地方为主,县为实体”方针的形成作简要回顾,并对现状作简要分析,同时提出增强区域性电网凝聚力、向心力的一些意见。

(-)“地方为主,县为实体”方针的形成

“地方为主,县为实体,统一规划,集中调度,分级管理。”这五句话二十个字,是1984年4月全国农电管理工作会议提出的农电管理体制改革的方向性意见。这是原水电部领导同志受李鹏同志(国务院副总理)和部党组委托,为开展中国式农村电气化试点,协调大小电网和不同所有制性质电站、电网关系,率工作组通过实地考察、深入研究,并经过1983年10月全国农村电气化试点县座谈会和全国小水电管理工作会议讨论而逐步形成的。以后与“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”另一个五句话二十个字相配合,分别被作为电力管理体制改革方针(后者)和农电(地电)管理体制改革方针(前者),要求各地遵循、执行。电力管理体制改革方针的核心是“政企分开,省为实体”,农电(地电)管理体制改革方针的核心是“地方为主,县为实体”,因此各地大多以这样的简称来代表农电(地电)管理体制改革方针。

早在1983年的全国农村电气化试点县座谈会上,李鹏同志就说:小水电要“自管”。这牵涉到整个电力工业的管理体制。电力工业有两种管理体制,就是大电厂、大电网、大的建设项目、大中城市的供电,原则上要由国家来统一管理。当然也不排斥例外的情况,例如宝钢电厂,这是一个大电厂,它并不归水电部管,它和华东电网是调度关系。与此同时,为了更好地发挥地方的积极性,应孩把小的电厂、小的电网、企业的自备电厂等交给地方、企业、群众自己办、自己管理。从多年来办小水电的经验说明,小水电要有自己的供电区,这是小水电发展的必然规律,有了自己的供电区以后,才便于“以电养电”,才便于利用季节性电能。1984年李鹏同志针对电力管理体制改革,明确提出几条原则意见,他说:第一个原则叫实行两种管理体制;第二点是大电网要实行层层经济核算;第三点是政企分开,国务院大部分部都要实行行业管理,不直接管理企业,水电部不能成为经济实体,要把各网局、省局作为经济实体;第四点是集资办电。1986年李鹏同志说:电网的体制改革,既要符合电网本身的规律,又要有利于大家集资办电,光靠水电部一家办电是不行的,地方、企业、群众办电的积极性都要调动起来;现在每个省都分灶吃饭,是一个经济实体,而现在又缺电,省里如不掌握分电权、用电权,就很难领导工农业生产,离开了省也很难搞基本建设,我们前几年不是也提出基本建设以省为主吗?离开了省搞基本建设很多困难得不到解决。

在1983年的全国农村电气化试点县座谈会和全国小水电管理工作会议上,当时的水电部部长钱正英同志说:经水电部党组研究,并向李鹏同志作了汇报,搞农村电气化主要靠谁?主要靠县。只有靠县,在县委、县政府领导之下才能办起来,才能调动各行各业的积极性,才能把广大群众组织起来,才能搞农村电气化。她又说:农村电气化是广大农民的事情,是地方的事情,所以应当依靠地方,首

先要依靠县,加强县的自主权,支持县的自主权,调动地方办电的积极性,调动水利部门办电的积极性,调动各行各业办电的积极性。我们电力部门的关心支持,不是要我们直接管,相反,我们应当放手让人家管,注意怎么调动人家的积极性。对地方性的中小电站,特别是小水电、农村电气化应当依靠地方管,电力部门从各方面加强指导。1984年,在全国农电管理工作会议上,当时的水电部党组副书记、副部长赵庆夫同志说:农电管理体制的改革,必须遵循两个前提,一是农村电气化主要靠谁去办,二是农村电气化管理体制与整个电力管理体制的关系。这两个问题,在去年的会议上,李鹏副总理和钱部长的讲话都是明确了的。我们把他们的讲话精神和电力管理的特点结合起来,归纳为五句话二十个字,作为对农电管理体制改革的方向性意见,这就是:“地方为主,县为实体,统一规划,集中调度,分级管理”。

以上就是农电(地电)管理体制改革方针为什么要那样提,它主要的出发点和落脚点在哪里,它是怎样形成的简要过程。显然,这是从中国国情出发、遵循电业和地方电业的自然属性和社会属性提出的切合现阶段客观实际的方针,反映了办电、办电气化和办其它社会主义事业一样,就全国来讲要主要依靠省,就一个省来讲要主要依靠县这一要求的内在必要性和规律性。农电(地电)管理体制改革方针的“县为实体”和电力管理体制改革方针的“省为实体”,是与我国整个经济和政治体制改革发展趋势相适应的必须突出的两个基本的基层单元。事实说明,由于认真贯彻了“地方为主,县为实体”的农电(地电)体制改革方针和“三自方针”、“以电养电”政策,极大地调动了地方、群众举办电源、电网建设农村电气化的积极性,使我国以中小水电为主体的地方电力事业及农村电气化事业取得了重大成就。1987年原水电部组织从事大电和小电工作的两方面的同志起草《农村电气化发展纲要》,大家认识一致,都充分肯定了农电(地电)管理体制改革方针的现实意义和长远意义,并提出了完善意见,即:“地方为主,外部趸售为主,县为实体,政企分开,统一规划,分层调度,分级管理。”但其核心仍是“地方为主,县为实体。”

(二)县是我国实行行政管理、组织经济建设的最基本的基层单元

首先,不仅如此,反映在县级经济上,它虽不象企业那样是国民经济的细胞,但它是整个国民经济中社会经济功能比较完备的基本单元,是由城镇经济与社会和乡村经济与社会两大部分组成的经济与社会实体单元,是我国国民经济与社会发展在城乡间的一个结合部。它具有相当大的独立性,并直接关系着一个国家、一个省的国民经济与社会和一个地、市的地方经济与社会发展的成败。同时,县也是我国地方电业最具实力的一个层次,主要依靠县来办电、建设县电网,是推动地方电力发展和促进农村电气化建设的基础。在电力生产力发展水平还很低,即使建成了农村初级电气化县其用电水平目前也仅为两三百千瓦时的现阶段,更不可能脱离县去发展电源电网建设电气化。重复前面已经说过的一句话,我们不强调项项县自为战,但决不意味着我们要取消“县为实体”、不提“县为实体”。如果真是这样,我们将失去发展地方电力建设农村电气化的出发点和落脚点。这是我们要分析、论述的第一层意思。

第二,建设和巩固发展跨县区域性地方电网,如果不充分重视“县为实体”,那就必然会轻视、忽视县级经济的独立性,轻视、忽视县上对电力开发、经营、分配、使用拥有自主权的必要性。就这个意义上讲,目前一些地方的大小电网的矛盾将同样会反映在区域性主网和县网的身上,甚至会如有的地方所说,由于区域性主网未能正确对待和妥善处理与县网的权益关系,其所产生的矛盾和人们认为其所采取的作法,则是“比大电网还要大电网”。如果真是这样,那就意味着我们在对待和处理大小电网及区域性主网县网的关系上,所抱的态度和希求采取的作法不同,即对人要求“放权”、对己强调“集中”,采用的是一种“实用主义”的思想方法。那将不仅有违我们发展区域性电网的宗旨和初衷,而且表明大网做不到的(如坚持“县为实体”,县网自主),区域性电网同样做不到,大网能做到

的(如调节能力强),而区域性电网则不一定能做到,因而要不要发展区域性电网也就成为疑问了。

第三,事实上,正是由于跨县区域性地方电网由地方举办地方管理,其体制和机制决定着它可以在地方政府的直接领导和统筹安排下,通过经济手段和必要的行政手段处理好主网和县网的关系。能够很好地坚持“县为实体”,从而从根本上保证了地方能把区域性电网建好管好。这样,不仅有利于地方电力的健康发展,而且有利于更好地做到大小电网并举,分工协作,各有侧重,互补互惠,减轻大网供电压力,改善电力工业布局,进而促进整个电力工业更好更快发展。这不仅关系到一个方面的利益,而且关系到整体利益。

第四,基于以上分析,可以得出以下结论,即:已经建成农村初级电气化的第一批县向基本电气化方向发展,与建设中型电站及相应的输变电工程发展区域性电网,是不矛盾的,是一致的。即发展区域性电网,以建设更高水平的农村电气化为出发点和归宿点;建设更高水平的农村电气化,离不开发展区域性电网。至于如何进一步维护和加强区域性电网与电气化县之间的纽带联系,并防止“夸

大”和利用“县为实体”以冲击和“瓦解”区域性电网,本文在中篇第四个问题中对强化行业管理所提各点可作参考,这里不再赘述。

(三)此外,增强区域性主网与县网之间的凝聚力、向心力,要做到:

1.在指导思想和供区划分上,必须坚持“地方为主,县为实体”的方针。已建成的地区性电网(市、地、州电力公司),要继续维护县的实体地位,除向市、地、州政府(行署〕所在市(县)和郊区直接供电外,一般不向县及以下直接供电,对县网实行趸售或互供。市、地、州政府(行署)所在市(县)不再建立市(县)电网。多县或地、县集资联合举办电站电网而新形成的区域性电网,应成为电力联合体,联合体和参网各方都是经济实体,实行合同(或联合)调度,余缺调剂,分别独立核算,各自生产经营销售。联合体要维护参网各方的独立权益,主要为县服务。

2.在供需平衡上,要积极利用和创造条件,提高区域性主网的调节能力,起枯吐丰吞的作用,同时要切实搞好“三电”工作,加强负荷管理,尽量消化丰期和低谷电能,并运用价格杠杆,努力使电源,电网、负荷配套。

3.在经济利益分配上,要坚持平等互利互补、等价有偿的原则。同时主网经营者要树立正确的经营策略思想,服从全局需要,适时调整利益关系,如高价收低价出,以保障区域性电网的巩固发展,并取得更大的全网经济效益和社会效益。此外,为保障全网的安全经济运行,对因服从调度而造成的参网某方的少发、少用,应给予相应的价值或电能补偿,对不服从调度,丰期、低谷抢发,枯期、高峰抢用,要进行必要的经济惩处。

4.在组织形式和管理方法上,要因地制宜,不搞一刀切。但不论采取何种模式,为协调和处理好不同产权实体间的权益关系,都须结合运用行政手段和经济手段,以保证电力调度、利益分配做到合理、公平、公开。一般讲来,借鉴湖南怀化的经验,建立电网管理委员会,由主管部门领导和参网各方参加,超脱于主网企业以外,发挥立章、监督、协调、仲裁功能,这种形式较切合当前实际。但要妥善解决好办事机构、人员、手段和经费问题。在上级主管部门的领导下,电网管理委员会全权负责协调、处理参网各方的经济权益关系,对电能分配交换、调水调峰、调频调压、调度管理、“三电”工作、电网安全经济运行、电价和电费结算、权益分配、经济奖惩等重大问题进行协商、决策,制订全网电源、网络、负荷发展规划、计划和网内规程制度,监督管委会办事机构正常开展日常工作,并指导主网调度机构制订与实施合理运行方式,等等。

六、“两权分离”和“三权分离”

“两权分离”指的是所有权、经营权适当分离,“三权分离”指的是所有权、经营权和调度仅适当分离。从有利于调动地方、群众的办电积极性和不同产权地电企业及其职工的生产经营积极性,促进地方电业发展,缓解缺电矛盾,普及农村用电,并有利于搞活地电企业和保障区域性电网安全、稳定、优质、经济运行出发,对区域性主网实行“三权分离”,应是我们积极探索的路子。通过主网“三权分离”,并结合不同产权地电企业完善内部经济责任制(如实行内部价格、内部核算、内部利润、内部留成的“四内”,实施内部模拟自负盈亏),可以做到发电站(厂)是相对独立的电力商品生产者,供电所(站)是相对独立的电力商品经营者,调度室(所)是相对独立的电力商品组织、分配者,从而给整个地方电业带来相对持久的生机和活力。过去主网实行“三权统一”,形成电网的高度集中统一管理,在利益主体分层次的情况下,带来的矛盾很多,也做不到真正的统一调度。主网实行“三权分离”,不仅不同产权地电企业可以谁建、谁管、谁受益,而且调度权从主网企业分离出来,对骨干电源实行直接调度,对参网各方按合同(或

协议)实行联络线调度,并实施高峰、低谷、调峰、事故、可调出力、实发电量、有功、无功等不同电价和补偿、奖惩,同时通过掌握一定的实力,可以发挥“电力贸易中心”的作用,更有利于做到调度合理、公平、公开,增强信任感和权威性,从而实现真正的统一调度。

四川涪陵地区电网本着“水、电分工不分家,地网、县网联网不合并,事业单位企业化管理”的原则,实行所有权、经营权、调度权“三权”分离,建立水电主管部门和电网管理委员会双重领导一下的电网管理处的作法,其探索精神值得充分肯定。电网管理处不仅掌握调度权,而且对参网各方实行技术指导和行业管理,同时拥有对骨干电力企业的直调权和主要送变电工程的产权。作为电力分

配和行业管理,实施的是政府职能,作为电力组织供应并取得全网最佳经济效益和社会效益,发挥的是企业部分功能。这样的组织形式既不是完全的政企分开,也不是完全的政企合一,而是部分的政企合一。结合着电网管理处今后可将网外的地电建设和管理业务工作划归过来,它将是四川省设立地方电力局后,建立健全地级相应机构(包括力量、设施、手段)的一种可能较为有效的模式。看来,为实施有效的行业领导和管理还似应部分政企合一。不过这种“合一”主要应是自觉接受现阶段仍须保持的必要的行政干预,而决不应是“以企代政”。作为理论探讨可以大胆设想,但作为具体实践则应细心慎重。因此涪陵地区电网在试行“三权分离”的过程中,要十分重视通过实践检验,不断总结、完善自己的措施和作法。

七、原则性和灵活性

目前地方电业面临的困难很多。太讲原则事难办成,太讲灵活违背方针政策事业有损。为改善外部环境,克服困难,既要坚持原则性,又要有一定的灵活性。对于大小电网关系中的争议,不能“老死不相往来”。要积极创造条件、气氛,利用多种机会、场合进行对话、交流。既要遵循中国国情、客观规律、方针政策,坦诚直言,取得共识,又要求同存异,还要适度妥协。通过对大量的共性的问题、课题、难点、疑点共同探讨、合作研究、协同解决,相互增进理解和支持,使行之有效的方针、政策、措施得到更好地贯彻和落实;同时成立协调机构,及时协调处理发生的矛盾。用“政策保护”和“理解支持”来不断推动地方电业和整个电力工业顺利前进。真正做到综合部门统一规划,合理区划,团结办电,互谅互让,平等协商,合同调度,共同发展。

(原载《地方电力管理》1991年第8期)


责任编辑: 张磊

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