小水电产权制度演变：从单一产权到混合产权
在社会的所有制度中，最核心的制度是产权制度。产权制度决定了社会经济发展的动力，甚至还决定了社会的性质。回顾几年来我们工作的努力轨迹，每一次有关水电体制或机制的改革，实际上都是水电产权制度的进一步完善。在2005年浙江省水电工作会议上，笔者提出了进一步推动产权改革的设想：在水电站投资的发电库容上增加防洪等社会效益库容，发电库容由开发商(业主)投资，防洪等社会效益库容由国家(政府)投资。解决目前水利与水电项目投资中存在的二元结构问题，由目前的私人性质产权转化为混合制产权，促进小水电产权制度的进一步演进。开发商在不增加投资的情况下可以增加发电收入，而国家在大量的私人投资基础上，仅仅追加库容增加部分的投资就可以获得所想要的广泛的社会效益，使私人和国家两者所关心的经济效益和社会效益同时最大化。这样我们的小水电才能真正成为生态工程、环境工程、富民工程，水电产业才能从增长极大走向社会福利极大。
一、产权制度及其变迁理论简述
制度(制度安排)问题是一个社会发展的根本问题，产权制度更是制度中的核心，任何一项制度的变迁最终都可以归结到产权问题。研究制度问题主要解决三个基本问题：什么是制度?制度如何变迁?如何实现制度的均衡?
1．制度及制度均衡
制度的本质是人类利益博弈的一种均衡。从制度的发生过程看，制度体现的是一种博弈，是不同利益主体相互博弈的结果。从制度的功能看，制度为人们的行为提供了一种准则，进而使人们形成不同的行为预期，并提供了不同的激励。
新制度经济学认为，制度均衡就是：第一、既存的制度安排下已经获取各种要素资源所产生的所有潜在收入的全部增量，第二、潜在利润仍然存在，但改变现有安排的成本超过潜在利润。第三、如不对制度环境作某些改变，就不可能实现收入的重新分配，那么现存的制度结构就处于一种均衡状态。
改变制度安排的收益来源：(1)规模经济：外在经济内部化与规模经济是一种正相关关系；(2)规避风险：奈特认为风险可以用概率来描述，风险的存在是削减经济活动的一个因素。规避风险的方案通常采用专门的市场来实现或通过保险实现；(3)不完全市场(交易成本)：经济学家惯于假定所有的市场都是完全的，这一假定排除了市场运作失败而引起的任何可能的潜在利润，在现实世界中，信息并不是免费的，因而完全的市场是不存在的。经济学理论认为只要不完全市场存在，就需要建立一些制度安排以使一些活动更易操作；(4)外部性：是指有些成本或收益对于决策单位来说是外在的事实，不论这些外部成本或收益何时存在，它们无助于市场产生最有效的结果，这样新制度安排的出现将会增加社会的总收益。
2．制度变迁的研究思路和条件
对于制度变迁有两种研究思路。一种是诺斯的工具理性主义制度变迁思想，认为制度变迁完全是由人的意志来决定，是人们设计选择的结果，因而制度变迁不仅有主体，而且取决于主体。另一种是哈耶克的演进理性主义制度变迁思想，这种思想认为制度变迁是一个自然演进的过程，因而制度变迁是无主体的。但总的来说制度变迁的首要条件是要发现潜在的利润，但有了利润还不一定会发生制度变迁，只有当边际收益大于边际成本，即MR＞MC，一项新的制度才会出现。其次制度变迁还受创新主体及其内部因素的影响。产生制度供给的主体，这时如果难以变迁，说明制度稀缺状态。对新制度需求转变为现实还与以下两方面有关：
(1)要有新制度安排的“发明者”—初级行为团体及帮助其获取收入的政府—次级行为团体所进行的制度变迁安排。初级和次级行为团体都是制度变迁的主体。
(2)制度变迁还要看制度环境和其他外部条件，给新制度安排留下的空间和边界。
当在现有的制度结构下，由外部性、规模经济、风险、交易费用所引起的收入的潜在增加不能内在化时，市场组织可能创新一种新制度以获取这些潜在收入的增加，而制度水平之间的选择则由成本—收益决定。
3．产权制度变迁的动力
产权经济学家都把产权视为人们对物的使用所引起的相互关系，即是一种人与人之间的基本关系，而不是人对物的关系；他们都强调产权是一组行为性权利，或者说是一个权利束；一个完整的产权包括使用权、收益权和转让权，其中每一种又可以进一步细分。在这三项权利中，转让权起主导作用。
按照产权经济学理论，在可能导致产权出现或创新的诸多因素中，经济学家特别强调了由于资源相对稀缺程度的变化而发生的相对价格变化以及人口增长在制度创新尤其在产权演变过程中的作用(North，1990；Demsetz，1969)。舒尔茨(1968)在考察经济史时认为，经济发展过程中人的经济价值的上升是制度创新的主要原因。此外，国家的政策，民主水平、农村金融市场、农业的商业化程度、社会的道德风尚、继承规则以及法规对产权的制约力度等因素也是导致某种产权出现或创新的重要原因(White，1995)。在综合了众多的研究以后，Otsuka(1995)将影响产权的因素归结为五类：自然环境、人口压力、政策、商业化程度和社会环境等。
任何一项产权制度(包括正式制度如法律或非正式制度)的变迁都必须有动力，这种动力来自于某种生产要素的稀缺性。市场经济条件下的生产活动中，如果某种生产要素十分稀缺，必然会导致该生产要素的供求失衡，即供不应求，那么这种生产要素的市场价格必然飙升，价格上升会促进新技术发明创造，还会促使市场去寻找这种生产要素的替代品。这种技术发明和“寻找”都是要化成本的，但这种成本肯定低于它的结果所带来的。经济收益(或经济价值)，也就是说任何技术开发的投入或寻找新资源的行动都是有上限的—即以边际成本小于边际收益作为条件的。但一旦技术上有突破或替代要素能够找到，原先的经济制度就会发生变化，这就是经济制度变迁的动力。
二、小水电产权制度变迁及趋势
1．小水电产权演变的历史
投资体制本身就是决定产权的一种制度，投资体制的演变实际上就是产权制度的变迁。
1993年以前完全计划经济体制。国家对电力工业实行完全的计划经济体制，电站投资资金全部由国家筹资。建成的电站就是事业单位或国有企业，投资所形成的资产属于国有资产。在那种体制下，由于资金“瓶颈”的原因，水电开发速度比较缓慢，水电站等电力工业发展速度远远跟不上经济发展要求。
1993年水电投资体制改革。浙江省政府对小水电行业投资主体的准入条件进行了放宽：本省范围内任何经济主体都可以通过股份制的形式投资水电站，甚至通过招商吸引国外资本。这个制度完全是由强势政府为了满足对电力需求的目标出台的，通过电力发展促进当地农村经济的腾飞。这个政策出台后，第一座民营电站于1996年正式投产。其后浙江省迎来了一个水电建设高峰期，民间资本的大量涌入导致水电资源开发速度大大加快。据统计，到1999底，浙江省已建成小水电装机为152万kW，其中1996年以后投产的装机为60万kW。由于当时我国市场经济才起步，社会公众和投资者对于产权的概念比较模糊，只知道“谁投资、谁收益、谁所有”。
2000年浙江省对水电站上网电价进行改革。1993年以来为了鼓励社会投资，浙江省小水电上网电价实行新电新价政策(即新建电站的上网电价由建设成本加合理利润组成—一种没有风险的电价制度)。2000全省实行统一的上网电价，将1996年以前投产的电站单位电能的上网电价定为0．39元，1996年以后投产的电站上网电价定为0．45元。从产权角度看，这一电价制度改革的本质是对收益实施“公正的报酬”准则，投资电站的收益从旱涝保收走向了风险性投资，实质上是对产权的一种限制和削弱。
2002年对转让权的进一步改革。浙江省出台了《浙江省水电资源有偿出让管理办法》，在全国率先实行水电资源通过公开拍卖、协议转让等市场方式有偿出让，全省水电资源较为丰富的县(市)政府都出台了相应的实施细则。进一步使隐性的资源价格显性化，国家通过市场将资源的使用权转让给私人，同时进一步明确了投资者拥有转让权。据统计到2005年8月底全省已有偿出让电站139座，装机20万kW，出让金额达1．3亿元。这一制度改革的实质性意义不在于开发权拍卖本身，而在于所引导出来的资源产权边界更加清晰，使水电资产的流动性更好，水电资源比以往更有价值。
2．水电产业产权制度变迁动力
水电资源开发中产权制度变迁，也是由某一种生产要素的短缺引起的。研究水电资源开发投资政策的历史路径可以很好地验证这个道理。上世纪90年代生产要素的相对稀缺表现为货币资本的稀缺，由于投资主体是国家，国家有限的财力无法满足社会对电力开发的需求，而此时水能资源由于开发率低，相对于货币资本来说表现为比较丰裕。在这种环境下，水电站产权制度演变成为股份制产权和私人产权。这种产权制度的出现一定程度上解决了资本短缺的问题，使浙江等省水能资源的开发大大加速。2002年以后浙江民营资本在中国西部省开展的“圈河运动”就是这种产权制度出现带来的效应，富裕的民间资本相对于浙江省尚未开发的水能资源，已表现为水能资源的相对稀缺。这种稀缺性表现在资源价格的大幅度上涨(拍卖是这种资源价格的直接体现)，最后浙商选择开发西部资源的路径。2001年浙江省出现水能资源拍卖等有偿转让制度，就是水能资源的稀缺性在市场推动下出现的一种产权制度的变迁。由于农村金融市场体制改革，农民经济水平大幅度提高，农村已经具有相当多的投资资本，相对来说此时的水能资源已经变得稀缺，因此产生竞争性的资源供给制度—拍卖或有偿出让。这种资源出让制度表面上是政府主导的，实际上是市场推动的必然结果。
3．产权继续变迁的预期—混合产权
(1)政府防洪资源的稀缺。2004年和2005年浙江省连续遭受强台风袭击，在缺少有效的山区防洪资源情况下，采取了不惜代价的手段——百万村民转移。这种巨大的转移成本体现了山洪防御中某些生产要素的稀缺，政府有动力去寻找这种生产要素或这种要素资源的替代品。
目前浙江省小水电投资以私人和股份制投资为主，私人投资项目具有相当高的经济效率，相关资料可以参见拙作《水力发电企业经营绩效比较研究》(2003)(《数量经济和技术经济研究》2003年第7期)。在这种既定产权结构和生产要素高效率利用的条件下，开发商要进一步“帕累托改进”已有相当大的难度。唯一能“帕累托改进”的是与政府资本合作，解决困扰政府的问题—防洪资源的缺乏。增加政府投入、提供公共产品的制度演进已成为必然—既满足了政府强大的对公共产品的需求，又进一步提高了私人电站的经济效益。
(2)防洪工程的两个案例。从下面两个案例中可以看出水电投资主体的变革，从而可以预期水电产权进一步变迁的趋势。浙江常山芙蓉水库和桐庐分水江水利枢纽是两座防洪工程，投资主体则出现了由政府和私人共同投资的混合投资模式。这种制度变迁看上去是县级政府主导的产物，实际上已经带有很浓的市场特色的制度变迁。由于这两座水库都带有附属电站，因此水库既具有公共效益又具有经济效益。当地政府为了减轻政府融资的压力，将综合的水利枢纽工程分为公共物品和私人物品，产权意义上分为两种产权，从而造成了两种投资主体：①芙蓉水库电站由政府负责政策处理费用约1．0亿元，企业主负责电站水库建设筹资约1．2亿元，发电收益权归企业所有；②分水江水库，由政府筹资建设，电站由企业投资，按总投资9亿多元的概算，政府出资6亿元，企业出资3亿元，发电收益归企业。政府拥有这两座电站水库的防洪调度权。
常山芙蓉水库电站和分水江水库电站产权制度的变迁也是由资本稀缺引起的一种制度演化。以发电为主，私人电站引入政府资金投资并不是由于资金上的短缺，而是另一种资源的稀缺—水坝的坝址稀缺。随着社会的进步和经济的发展，人类进入一个新的发展阶段，原先对水的单一需求转为综合需求，大量的水坝原先只用于水电厂开发，建设目标单一，现在则需要包括防洪、灌溉、农村供水、生态环境保护等综合开发。然而在山区河道中坝址是稀缺的，一旦坝址为电站开发商所占，政府就无法完成其他的开发目标任务。开发商和政府等对坝址的多用途需求，导致了坝址稀缺性的提高，从而使坝址的价格升高。这就是混合产权制度产生的动力。
上面两个是防洪工程的例子，政府有意向，投资者就会主动介入。而发电为主的小水电项目情况正好相反，政府资金介入以发电为主的电站，把原来的私人产品—水库通过增加防洪库容和出让防汛期的调度权，增加公共产品属性。这样原来属于私人物品的电站演变成私人物品和公共物品的混合物。政府资金的介入，一方面增加了社会效益，另一方面也增加了电站的经济效益(电站可用于发电的水量增加了，而私人投资不变)，最后政府和开发商取得了共赢的局面。因此水电产权进一步演变应该是开发商有意向、政府主动介入的结果，演变中政府应该起主导作用。
三、混合产权制度的供给和需求
产权混合的动力来自于坝址资源的稀缺性，稀缺性导致相对价格的变化，相对价格的变化导致不能提供更多的坝址，只有通过技术创新，提高资源的利用效率，使原来用于造电站水库的坝址同时满足电站水库和防洪(抗旱)水库的需要，水库成为私人物品与公共物品结合的产物。但这种制度变迁的阻力来自于政府部门的责任感和意识形态，意识形态方面的阻力体现在顽固的计划经济思想带来的投资二元结构。
1．从水库的产权制度供给分析
我国目前处于经济社会转型的特定阶段，这一阶段的特点就是制度供给不足，即制度的非均衡状态。水电资源开发中非均衡状态的表现是放大了市场机制的作用，而政府由于体制的原因不作为或难以作为。水电资源项目开发体现了效率却忽视了公平性，因此处于不均衡状态的这种制度具有继续演变的动力，公平性要求所引发的社会对制度的需求会使制度达到均衡。
(1)开发商投资追求单一经济效益目标。开发商投资水电资源追求的是企业的经济效益。然而水资源是一种稀缺资源，其稀缺性不是体现在为单一目标开发而引起的真正的稀少，而是体现在一定量的水资源在为众多目标功能开发中水资源如何分配的问题，这是因为即使人类不去开发水资源，天然河流中的水资源也在承担着一定的功能，但这种配置对每一个社会人来说条件都是外生给定的，谁都不会说水的流动对谁有利或对谁不利。人类开发水资源是对这种外生给定的条件的改变，这样理解的话就是把人类开发水资源看成是河流中水资源功能的调整。私人开发水资源相当于把天然的水资源配置状态调整倾向于特定某个私人的利益状态。而对于这个特定利益集团之外的人来说，水流状态的改变会带来生活上的不习惯，甚至生活幸福指数的下降，无论带来的是哪一种，对他们来说都会产生额外成本。有成本而没有收益的行为，无论对谁，都不会接受，从而引起其它的社会成本。
(2)政府投资水资源追求社会收益。企业关心的是企业内部经济收益，即财务收益，国家关心的是社会经济综合效益，后者更注重整个社会福利水平的提高。国家投资水能资源的开发往往注重多目标开发，如浙江丽水市滩坑电站的开发主要体现扶贫效益，希望通过电站建设投资带动丽水这个欠发达城市的经济社会发展，从而带动整个浙西地区的经济社会发展。温州珊溪电站建设投资的目标主要是为了防洪和供水，其次才是发电。因此国家投资项目主要体现在社会效益、生态效益和经济效益的统筹上，这种统筹效益对大部分人来说带来的是正的福利，只有少数人可能会感受到福利水平的下降，即负外部性问题。因此政府投资水电站时，通过补偿政策弘扬正外部性，降低负外部性。在移民成本一定的基础上，放大其社会经济综合效益，包括灌溉、供水、发电、生态保护、水土保持、扶贫等多方面效益。因此国家投资的项目经济效益往往不如社会投资者的项目，但社会效益比较明显，特别是防洪效益等，对社会发展基础性的支撑作用比较大。
我国水电资源开发(特别是5万kW以下小水电站)的投资主体以民间为主，政府应发挥私人业主投资公共产品的积极性，通过制定政策鼓励私人业主多建公益性库容，由此造成的经济效益变化，即投资的增量成本应该由政府补贴。对电站水库因改善生态环境而增加的成本或减少的收益，应通过一定途径补偿。
(3)水电资源开发提供公共产品的可能性。上面论述了私人与国家在开发项目中的目标差异，水电站投资从不同的投资者来说其经济社会效益是不一样的，这种差异可以通过水电工程的事前补贴激励和市场价格导向机制来解决。我们研究制度方面的修正措施或进行制度创新，其目的就是使两者的目标统一到同一个方向，这是经济学研究中规范方法。制度研究包括激励性制度和约束性制度，从现实看水电投资项目中要进行制度创新研究主要在于两个方面。一方面从电价上引导采用峰谷电价、丰枯电价政策，引导企业建设有调蓄能力的电站，加大调节库容，这里主要体现在价格机制调节经济人投资行为的过程。如金华电网1994年资料显示，全网供电最大负荷为527．1MW，其中省网输入483．4MW，地方电厂平衡43．7MW，全年供电量35．35亿kW·h，其中省网输入29．99亿kW·h，地方电厂供电5．36亿kW·h;最大峰谷差241．4MW，平均峰谷差136MW。另一方面是政府与私人组成共同的投资主体，政府对具有公共产品属性的部分进行投资，私人对经济品进行投资，投资比例可以由市场招标决定，标的为政府投入额。如巨州塔底水利枢纽工程项目私人业主投资2亿元，巨州市政府投资2亿元，前者为了6400万kW·h电能的经济效益，而市政府为了得到一个碧波荡漾的环城人工湖，2001年筹建松阳县雅溪坑电站总装机960kW，库容84万m3，当地政府按功能分摊投资，1／3由政府投资，2／3由公司投资。
(4)对已建电站的实证研究。为了取得数据上的实证分析，笔者抽取了浙江省50座装机5000kW以上的电站作为分析对象。其中1993年以前建造的国有电站22座，1993年以后股份制(或私人)电站28座。从表中可以看出，股份制电站的水库库容明显小于国有电站水库的库容：前者平均单位装机所拥有的库容为0．132万m3，后者为0．52万m3；按发电量计算，前者单位电能拥有的水库库容为0．0683万m3，后者为0．256万m3。因此在股份制(私人)电站中扩建水库生产公共产品的潜力巨大。
实践证明混合投资既有利于政府又有利于企业。从发电量来说，政府投资加私人投资大于纯粹由私人投资电站的发电量，放大了私人的发电收益。从防洪等角度来看，大于单独由政府等值投资的公共效益，因此政府加私人混合投资的总效益大于政府或私人单独投资的效益，即体现了1+1>2的效应。从计划体制和市场体制的角度也可以证明，市场机制追求经济效益，注重效率，而计划经济体制讲究公平，两者不可偏颇，只讲效率不讲公平，会造成社会不稳定、不和谐因素；只讲公平不讲效率则社会停滞不前，同样会引起社会不稳定、不和谐因素，因此效率优先、兼顾公平是我们永远追求的目标。
2.从水库产权制度需求角度分析
(1)优化水资源配置的需要。尽管人类在科学技术上有了长足的进步，通过卫星遥测等技术对降雨的规律有了一定的了解，但人类对自然界的了解还处于原始阶段，对于降雨量在时间、空间上的调度还没有确定把握，具有很强的不确定性，包括降雨地点、时间的不确定性和降雨强度的不确定性。因此水库等工程储蓄还是人类调控水资源的主要手段，但这种手段受制于稀缺的地理、地质、水文等条件。
人类对水资源的配置、调节的主要目标是降低不确定性，提高人类利用水资源的保证率。调节配置的手段是利用工程技术、生态技术提供水资源的“银行储蓄”容量，在空间和时间上进行调控。空间上水资源配置协调包括跨流域的南北、东西部之间的协调，流域内的上下游、区域间的调配，配置的主要手段是通过引水工程、水库和河道等蓄水工程进行引水、蓄水、拦水、调水等。时间上调配主要是春夏秋冬、雨季旱季之间的调配，配置的手段是通过蓄水工程，包括水土保持、水库、滞洪区、河道等工程手段。
因此不论是时间还是空间配置水资源都要用到具有储蓄水资源功能的工程措施，包括水库、滞洪区等，其作用是将丰枯季节降水形成地面的水资源径流均匀化，具有防灾减灾兴利的作用。这种措施决定了水资源调配的能力，其时间和空间上调配能力的大小又决定了水资源供给的安全程度，调配的工程就是“保险措施”，保险水平的高低与供水安全程度直接相关。为了提高流域水资源保障程度，必须提高流域水资源的储蓄水平，因此必须加大流域控制性水库的建设。
(2)山区小流域防洪减灾的需要。近几年来浙江省山区每年都要发生小流域山洪及地质灾害，造成较大的人员和财产损失。2003年衢州发生山洪暴发，2004年乐清市山洪暴发，2005年浙江省受5次台风影响，浙南文成等县山洪频发。浙江自然灾害中山洪暴发和山体滑坡等地质灾害已经是主要的自然灾害，每年都要死伤多人。山洪暴发是一种小流域灾害，浙江省从上世纪90年代开始实施小流域治理工程，主要是河道两岸砌石，但是这种治理无法从根本上解决山区洪涝灾害问题，因为山区小流域治理需要的是控制性工程—水库，如景宁县英川水库建成，解决了英川流域的防洪问题。2005年“6．18”洪水中，英川水库通过调度削减洪峰，发挥了较好的防洪减灾作用。小流域治理的思路是上蓄、中控、下泄，小流域治理最有效的手段是建小流域源头水库，这样才能控制调节小流域的洪水情况，才能从根本上治理根除山洪暴发的灾害。其实浙江省实施的“千万农民饮用水工程”、“小流域治理工程”、“10亿方节水工程”、“千库保安工程”、“山区城市防洪工程”，都可以与源头水库建设相结合。小流域山洪爆发不通过建水库解决，就无法解决山区小城镇的防洪问题。综合性开发水资源已经成为山区政府考虑的首要问题。
但是现实中为何建水库的积极性不那么高呢?资金短缺是最大的问题。山区小流域往往人烟稀少，建水库受益范围内人口很少，当地乡村没有财力去建水库，因此成本太高而收益不明显导致筹建水库动力不足。
(3)提高电力质量的需要。水能是一种自然资源，所谓自然资源是自然力作用下长期形成的资源，是不依人们的意志为转移的一种蕴藏在河流中的能源。水能是水资源开发中的一个目标，水资源开发的目标包括供水、灌溉、发电、水环境、旅游、航行等多目标。水坝资源为降低水资源供给的不确定性实现多目标进而实现水资源效用最大化创造了条件，是人类至今为止水资源开发的一种重要手段。水能开发是利用水资源的自然落差使势能转化为动能，进而转化为电能的一种行为。水能大小是水量与水头落差的乘积，因此水能大小取决于水量大小和水头落差大小。
没有建造水坝的水能开发，叫径流式开发，相对而言，由于没有水库可以调蓄，发电厂不能按照电网的需求而只能根据河道中的来水大小发电和供电，造成供电与需电之间的不协调，因此人们将这种电称为质量较差的电能。由于水库可以调蓄河道中的径流量，因此具有水库的水能资源开发使人们可以按照电网对电能的需求按时段发电—满足社会经济发展对电能的需求。一般社会用电的负荷随时段变化，按照微观经济学原理，社会总用电量大的时段单位电量的边际价值也高，供电方应在单位商品市场价值最大即边际价值最大的时候供给商品。但是对电厂来说，电的调控能力越强，电的质量就越好，但商品的边际投资成本也越高。有些电站虽然调控能力不强，即电的质量虽然差一点，但项目投资的边际成本可以大大下降，因此带来一个经济效益的比选问题，在投资成本与发电收益之间选择一个均衡点，使合理的投资成本取得最好的经济效益，这是投资者理性思想的出发点。因此，业主开发水电资源，纯粹从经济效益考虑，仅仅比较水电产出效益与投资成本之间的关系，其结果是水库库容仅仅考虑了发挥最大发电效益的库容，这种发电库容受电站效益和电价政策等因素的影响。这是一对矛盾，从电力需求角度看，应该多建水库电站。
(4)改善山区农村生态环境的需要。前几年我们从保护生态环境角度倡导修建径流式电站，少建水库电站，以免引起下游河道生态环境问题。但经过几年发展，发现这是—种认识上的失误。建小型水库与浙江特定山区的生态环境并没有太大联系，对生态环境是利是弊关键决定于水库的调度制度。山区河流本身是暴涨暴落的，在非雨季山区河流中就是干枯的，并不是建成水电站以后造成的干枯。有许多例子能证明只要做到水库科学调度，就会促进山区生态环境的改善：2003年、2004年浙江发生50年一遇旱灾，许多山区乡村依靠小水电站水库放水解决了干旱和供水问题，甚至连人大代表一直呼吁要废除的百丈际水库，经过这次干旱后，大家都认识到该水库对文成县城供水和抗旱具有巨大的作用。这说明水电站对下游环境是负面影响还是正面促进作用关键在于水库的调度，而这个调度权就是产权问题。政府要取得、改变这个调度权应该从经济法律的角度切入，这样可以把问题解决得更完满。
四、混合产权的经济学解释
倡导混合型投资机制，政府提供公共产品的投资额，私人提供发电收益的投资额。两种资本的结合其经济社会效益均大于各自投资的效益，电站所获得的电能将大于私人纯粹投资电站的电量，政府以较小的投资额获得了较大的防洪效益，形成一种良性的发展机制。张曙光教授(1997)对中国经济结构研究时，提出过“混合经济”概念，我们这里已引用张教授“混合经济”概念来说明水库的投资体制问题，这样比较容易说明问题。
混合型投资中存在一个市场经济中最主要的问题—产权问题：混合型投资不同于股份制投资，股份制是以投资人共同出资共同拥有收益权的形式组成有限公司的模式。而混合投资模式是政府与私人公司共同出资，政府仅出资公共效益部分的投资，私人出资经济效益部分的投资。政府拥有水库非常时期的调度权，私人拥有经济收益权。实际上，原来公益性水库正在改变功能，向发挥综合效益方向发展。与出资形式相对应的是水库的产权问题，混合投资电站水库的所有权归私人所有，水库在一定条件下的调度权归政府所有(但这是有条件的—为公共利益服务需要调度水资源时)。
这种投资形式在许多经济学家的著作中得到论述。凯恩斯《就业、利息和货币通论》(1936)中认为：解决失业和经济危机的“唯一的切实办法”就是扩大政府职能，“让国家的权威与私人的策动力相合作。”汉森在《财政政策和经济周转》(1941)中对此做了比较系统的解释。他指出，19世纪末期以后，大多数国家的经济已经不再是纯粹的私人经济，而是同时存在着社会化的公共经济，因而成了公私“混合经济”，或者称作“双重经济”。萨缪尔森在《经济学》(1985)中，把混合经济看作是政府部门和私人部门同时对经济发生作用，实行控制的经济。水电产权制度演变如此迅速地走上这条道路，可能就是水资源配置的特殊性。
上面分析的是在政府影响下私人电站如何走向发挥综合效益功能。另一方面，私人在“寻租”过程中也改变着我们许多集体水库的功能，使水库的综合效益最大化。上面提到的芙蓉水库和分水江水库是两个新建项目的例子。笔者最近调查了丽水一个偏僻山区县的一座偏僻水库。这座水库原先为灌溉水库，库容34．2万m3，灌溉面积1000多亩，附属的电站装机为125kW，2002年水库所在的几个村和乡镇共同集资将水库电站进行异地重建，电站装机扩大为800kW，并且实施跨流域引水0．6km2，使水库集雨面积由1.17km2扩大到1.77km2，组建了股份制企业。电站所有权原来属镇政府，经过改造后性质变成了混合制的水库电站。
由于不同利益主体追求的是不同的利益方式，势必对一定量的水库的运行发生争执，解决不同经济主体追求目标之间的矛盾，必须对各经济主体有所约束，这种约束应该是一种契约。
五、结束语
水资源是一种自然资源，由于其性质的特殊性，不是一种纯粹的商品。如果是，按照市场经济规律决定商品的市场价格，地球上许多人就会被剥夺生存的权利。同时水资源也不是一种纯粹的公共物品，如果是，社会会产生大量浪费，破坏水资源环境，地球上同样会有许多人被剥夺生存的权利。水资源是一种混合性物品，混合性物品需要一种混合性的投资模式，纯粹的市场配置肯定走不通，纯粹的计划配置同样走不通。水资源配置的问题需要我们政府及其部门开动脑筋，拿出勇气，创造新的制度模式，在社会经济发展中寻找符合我们国情的制度模式。
作者单位：浙江大学经济学院、浙江省水电开发管理中心