2007年9月3日，一份由国家电监会昆明监管办专员李现武签发昆电监发的（2007）65号文《关于云南省地方发电企业在建设和运行管理中存在问题的情况报告》，呈报到了云南省人民政府，并抄送国家电监会办公厅、南方电监局、云南省发改委、云南省经委、云南省建设厅、云南省水利厅、云南省环保局和云南电网公司八大部门（公司），一时间长久以来，存在于云南不少地方的小水电项目设计、审批、施工和运行之中的普遍性、整体性管理的问题也悉数显露出它们的“庐山真面”。小水电的开发中，是出现事故后，政府相关职能部门和事故企业“统统都有”，各打五十大板；还是指定一个管理上的“主官”，变“谁都在管，谁都不管”的多头管理为统一管理，让中小水电开发建设走上规范科学可持续的发展道路？
“群雄逐鹿”水电资源大省
云南省经济研究所一份资料显示，云南省水能资源丰富，理论蕴藏量达104390MW，全省经济可开发装机容量约97950MW，年发电量可达4713亿千瓦时，居全国第二位，约占全国总量4.02亿千瓦的1/4。在云南省金沙江、澜沧江、怒江、珠江、红河和伊洛瓦底江六大水系中，其中金沙江、澜沧江和怒江三个水系在云南境内河段理论蕴藏量达85490MW，约占全省的82%左右。而云南是全国中小水电的资源大省，可开发装机容量为17400MW，位居全国第二位。
2003年，伴随着全国电力体制改革的步伐，云南省本着将资源优势转化成经济优势的原则，加速了境内中小水电的开发招商力度。2003年，受云南省政府关于促进中小水电开发政策的鼓励支持，省外民间资本纷纷涌入云南，来自浙江、福建和四川的许多民营企业家都来到云南“淘金”。云南省浙江商会一位文姓秘书透露，目前在滇经商的浙江商人共有20多万人，累计投资500多亿元，其中商会口径统计的参与投资云南中小水电的浙江人有10人左右，投资中小水电的金额高达百亿元，占浙商在滇投资总额的1/5。云南省经济研究所的统计数据称，仅在2003年-2006年四年间，云南全省中小水电投产近330万千瓦，基本相当于此前云南全部中小水电百年的开发量。
“在云南持续缺电、云电送粤和对越送电的大背景下，中小水电也是做出了非常重要的贡献。”国家电监会昆明监管办价格与财务处处长史志伟告诉记者，截止2007年7月31日，云南中小水电装机已达718万千瓦，加上121.5的地方火电装机，云南地方发电企业的装机容量已占全省装机容量的41%，主要集中在滇西南的德宏、保山、临沧，滇西北的迪庆、怒江，滇南及滇东南的思茅、红河、文山以及滇东北的昭通。云南省中小水电的发展对满足全省电力需求起着十分重要的补充作用。
无序开发暴露五大安全隐患
2007年7月19日，云南省保山槟榔江水电开发有限公司正在建设的苏家河水电站小江平坝施工工地发生泥石流灾害，灾害涉及人员74名，其中40人逃生，5人受轻伤；已搜救出32人，其中27人死亡，5人重伤；还有2人失踪。尽管最后云南省国土资源厅对这起事故下的定论是“自然灾害”，但是业界仍有不同声音传出，认为该电站在施工选址、勘察等方面工作不到位等多方面的原因，为后来的事故埋下了伏笔。
遗憾的是“槟榔江”并不是一个孤案。不久前，国家电监会昆明监管办曾委托云南电力技术有限公司对全省133家地方发电企业进行现场评价。在被评的266台发电机组里，仅有一台为火电机组，其余均为水电机组，其中大于6000千瓦的机组就有52座。史志伟处长分析认为，从被评价的企业和机组情况来看，云南省很多中小水电建设从立项到投运，都不同程度存在安全隐患，而且这些安全隐患还是众多小水电开发建设过程中一个整体性、普遍性的存在现象。
记者从昆明监管办呈报给省政府等有关部门的65号文看到，中小水电开发建设中，仅从技术层面总结，就存在五个方面的突出问题：
一是项目的设立，立项审批不规范现象较为突出。部分项目的地勘工作和水文资料，以及项目可行性研究报告过于简单，有的甚至基本不做，电站建设缺少科学性和合理性；投产容量和审批容量不符，水工建筑（含厂房）建设和设备选型配置与可行性研究报告不一致，有的项目为了节省投资，设计上就存在缺陷，尤其是自动化装置配置水平较低，难以满足电网运行的要求，大部分机组投产时一次调频功能不能到位。
二是缺乏严密的施工方案，工程检查验收不规范。有的工程项目没有严格的施工组织方案，施工随意性较大，施工工艺无法保证；有的项目不进行分阶段质量监督检查，验收资料不规范，质量检查验收（包括隐蔽工程验收）和单位工程分部分项签证未按《水利水电施工质量检查办法（试行）》和有关规定办理，尤其是隐蔽工程质量无记录的情况比较突出；新建、改建、扩建工程都不同程度存在不遵守国家、行业技术标准和技术规范的情况。
三是市场准入把关不严，工程相关人员素质有待提高。设计单位资质管理混乱，存在一个人或几个人借用单位资质出具假可行性研究报告的现象；水电工程专业监理人员素质差，对电力工程建设和调试不熟悉，机电设备无人监理或少人监理的情况时有发生；近一半的施工单位，调试单位资质不能满足要求，有的甚至存在无资质施工，施工队伍缺乏技术人员和熟练工人，设备安装一般都在厂家指导下进行安装和试验。
四是工程验收、设备试验组织不严密，随意性大。大部分企业各阶段的验收和启动验收资料存在不规范或者严重不足的情况，未按照《水电站基本建设工程验收规程》的要求开展工作，有的项目甚至未进行验收就并网发电；电厂（站）的变压器、发电机、短路器等主要设备的竣工验收不规范，交接启动试运行过程中重要的试验记录等存在严重漏项，鉴证资料不全，甚至没有记录；多数机组没有做过常规的检测试验，如机组甩负荷试验、震动、摆动试验、机组过速试验、主阀动水关闭试验等，且大多数机组试验后都未作记录，更没有形成技术报告，实验规范性较差。
五是安全生产意识淡薄，制度不落实，投入不足。随着中小水电的迅猛发展，发电企业负责人的素质远远跟不上电力发展的要求。相当一部分企业没有明确安全生产总体目标，没有形成自下而上的保证体系，安全管理工作内在空虚。直接表现为：只要节省、不要资质；只要求尽快发电，对于国家标准要求的重要取证、投产验收和关键试验项目，万不得已时才做。大部分新投产的中小水电厂运行管理人员，运行维护人员素质偏低，没有生产人员教育与培训制度。近一半发电企业的调度人员未参加过调度机构的培训，调度记录较为混乱，不重视生产规程，安全生产规章制度、事故应急预案的编制。大部分中小水电企业无水情、水库监视、测量、调度系统，水库及水工建筑物没有完善的定期巡回检查制度。近一半企业运行规程不能满足生产及事故处理的要求，主要是未制订运行规程、运行规程未及时更新、缺少事故处理规程、运行规程未配置到现场等问题。
多头管理成为“无人管理”
云南水利厅地方水电管理局黄处长认为，中小水电开发的五个技术层面问题，与行政权力在小水电建设中的多头管理不无关系。早在2003年10月17日，云南省政府曾发过138号文，做出关于加快中小水电发展的决定，云南小水电投资一度炙手可热，然而因管理体制不顺等原因，各地州伴随着开发建设也引发了一系列问题。
《云南中小水电管理研究》课题组一位专家说，我国的水电管理职能解放50多年一直存在“水利”与“电力”之争，其间大分大合就多达五、六轮。1998年国务院机构改革后，原由水利部负责行使的水电建设管理职能，不再由水利部继续行，而这一职能当时却并未具体明确由哪个部门负责，随着改革的深入，在2000年国家成立能源局后，这一管理职能才得到明晰。可是因为地方机构改革与中央并不同步，加之水利部门多年管理产生的地方利益、部门利益，使得管理一直不能完全理顺，少数地方中小水电管理仍然由水利部门负责，但上级对口的却是能源局，职能重叠、交叉使综合管理很难到位，管理效率也一直无法提升。中小水电管理牵涉到能源、水利、计划、国土资源、环保、电力、物价等部门或企业，正是此多头管理，致使监管流于空泛，管理中也产生了新类型——“政企不分”。监管办史志伟处长说，就拿云南目前小水电项目的审批权来讲，有些地方是在水利系统，有的是在发改委，有些技改项目又是经委在批。之所以有些水电项目没拿到批文都敢建设，就是因为审批部门太多，执法不能负责到位。
黄处长说，地方政府在招商引资中，向开发商承诺本应由市场决定、企业行为的上网电价就是典型的政企不分的例子。因为在管理层次上比较混乱，每一级管理部门具有的管理权限不明确，导致开发权授予的混乱和开发监管缺位、错位等问题。有些开发商拿到上级政府授予的电站开发权后，由于没能处理好与当地政府的关系，移民搬迁、土地征用、补偿等一系列问题得不到妥善解决，上下游、左右岸和地区间利益关系难协调，水事纠纷不断，工程被迫停工的现象时有发生，开发商没处说，相关部门不好管理。因此，管理体制不顺、急于招商引资、政府承诺与部门管理不协调等问题引起一系列连锁反应，致使开发商在中小水电投资开发热中，出现的“跑马圈水”、“四无”等电站无序开发现象。
科学发展呼唤管理“主官”
云南省七次党代会曾提出了把以水电为主的电力产业培育成云南第一大支柱产业的发展思路。按照这一思路，到2020年全省装机要确保6000至8000万千瓦,年发电量达到3000亿千瓦时,电力就有望成为云南省第一大支柱产业。这是云南省作为一个电力大省的梦想。作为电力产业不可或缺的重要一分子，云南的小水电开发建设，到底该怎么弥补制约发展的管理短板，走上健康、稳健、可持续发展的科学发展之路？
此前，不断的有业内人士对这一疑问提出看法、建议，但似乎都有力不从心，未能真正阐明一条行之有效的途径。
国家电监会昆明监管办史志伟处长认为，目前，电力监管部门的职能非常有限，只能做到当问题暴露出来，才责成有关部门加强管理，而建设部门对施工、监理部门及监理人员的资质和从业资格进行严格审验却一直没有切实做好。他认为，遏制小水电无序开发的一个有效办法就是利用水电上网这个终端环节，由电网企业制订严格、规范、完善的上网条件，从终端认可让小水电开发企业强制性地完成前期的所有上网准备。
云南水电学会秘书长董德伟则认为，全国中小水电开发主力军多为民间资本，但其投资能力、专业素质及建设初衷等都不能与国有水电企业相比，从全国范围内来看，也尚未有可以借鉴的优秀管理模式。云南中小水电管理，只能因地制宜，只要政府和电力监管部门对建设中出现的事故问题给予充分的重视和认识 ，从出现问题的个案中认真剖析，找出小水电管理问题上的共性，不断从个案中总结普遍意义的经验，将之推广，避免在同一个地方“跌倒”。若能做好这一点，相信云南的中小水电开发可以为全国树立管理典范。
但据记者获得的消息，云南目前各地的小水电开发项目，从审批到建设，虽有相应的制度流程，但执行中的监管却十分混乱，小水电的开发商也对此纷纷提出自己的看法，一些地区发生事故之后，地区内的小水电开发项目基本全部停工待查，但开发商尽力筹备相关材料报审，却在流程中有些“丈二和尚摸不着头脑”，想快却快不起来，对投资无法尽快尽快建成投产，也是怨声载道。
“就目前而言，云南省现有的法律法规、配套性政策的出台跟不上开发发展的步伐。”云南省水利厅地方电力管理局段心一处长表示，首先从资源管理上，云南是缺位的，云南省可以借鉴湖南省人大立法，对资源开发和水电开发提出的一些具体条款。因为资源管理的缺位，云南境内的中小水电无序开发，圈占资源现象一度严重，在一些水电资源丰富的地州县市，甚至有人通过“搞关系”低价弄到开发批文，但却迟迟不见开工建设，为的就是等着资源升值再高价转让于他人，最后造成一些能拿到批文的人不是真正的开发者，想开发的人要高价购买开发权，而最后这部分成本会被开发商转嫁到水电的建设成本中，为降低成本，他们不得不偷工减料，从而使电站安全隐患深深埋下；其次是开发过程中，政府没有明确指定哪个部门对电站进行过程监管，等出现问题事故，再把生产主管部门、行业主管部门、安全主管部门都喊到现场，实行事故面前，人人平等。责权利的不明确，进一步形成了“人人都在管，人人管不上力”的管理混乱局面。
一边是丰富的水能资源，以及如火如荼的中小水电开发，一边却是无绪多头的管理格局，在开发和管理的过程中，谁将为其间存在的隐患买单，谁又将可持续发展的战略推向正轨，云南中小水电发展呼唤管理“主官”的呼声来得更为迫切。