环境执法不单纯是法律问题，而且是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合性问题。目前，环境执法难是一个长期以来普遍存在的老大难问题，从多方面来审视，其成因也是多方面的。

　　政绩扭曲法律软企业逐利执法难

　　扭曲的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素。一些地方程度不同地存在着重经济增长、轻环境保护的现象，一些地方领导认为GDP是硬指标，是政绩的核心体现形式，而COD是软指标。在这种情况下，地方政府的地方保护主义手段名目繁多:政府降低门槛招商引资，出台土政策为企业挂牌保护；由此使一些企业环境监管处于真空状态。

　　环境法律不规范、不完备是环境执法失之于软的主要原因。很多环境法律、法规、规章是在重经济发展、轻环境保护的历史背景下制定的，在立法原则、内容等方面存在与以环境优化经济增长新阶段不相适应的问题。主要表现在过于宏观，难以体现环境具体法、实质法性质，往往是要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为的规定多，而缺少对应的法律责任追究条款。行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。申请法院执行更是“山路十八弯”，进入法律程序过程漫长。

　　企业追求利益的最大化是污染反弹的直接动因。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。具体表现在:一是土小企业反弹，屡禁不止。在我市近两年“清理整顿违法排污企业保障群众健康环保专项行动”中查处的违法企业中，采用国家淘汰工艺和“十五小”、“新五小”的企业占了21％。二是大企业将违法排污作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法排污的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性污染依然突出。一些地方的洗选、冶炼、水泥等重污染工业群，经多次整顿仍未从根本上解决问题。

　　工作繁重装备差经费不足人才缺

　　执法合力未形成，部门各自为阵，执法资源难以有效整合，“单打独斗”现象还比较突出。在实际工作中，部门协作往往要看主管上级部门有无明文要求，而为了求得支持，环保部门只有在多个部门、多种势力中斡旋。在日常的执法中，尽管有案件移送制度，往往移送的案件是“石沉大海”、不了了之，该关闭的企业水、电断不了，执照吊销不了。

　　执法工作任务重、装备差、人员少且素质参差不齐，经费难以保障，环保能力严重不足。基层环保部门可谓是“少边穷”。“少”的表现是:专业人才缺乏。以广元市为例，市环保局大学以上学历仅为27.8％，具有中级以上专业技术职称的仅为23％，一些一线工作人员属“半路出家”，对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，造成行政执法效率较低。“边”的表现是:环保部门边缘化，成了“被遗忘的角落”，是“弱势群体”。广元市环境监察、监测和县区环保局都是事业单位。“穷”的表现是:经费缺乏、能力薄弱。广元市县区两级均未把环保专项工作经费纳入财政预算。按达标要求，市环境监察、监测设备资金缺口在700万元左右。在4县3区环保局中，除苍溪、旺苍环保局有少量办公及业务用房外，其余两县3区都还是租房办公，借钱办案，自费出差。加之监控手段落后，调查取证、污染后果评估、违法行为性质认定较难，造成执法举证难、追究法人代表责任难的现象。

　　完善法律是根本提高能力是保障

　　建立完备的环境法律体系。首先，要从环境保护的目标、原则和基本政策入手，修改《环境保护法》，将环境保护放在经济社会发展的全局中，放在与经济增长并重、与经济增长同步的位置去考量，确定有利于落实科学发展观、建设环境友好型社会的环境保护基本制度和体制。其次，环境基本法应进一步明确政府的环境责任及责任追究，明确环境保护是社会管理的重要内容。通过责任追究，推动政府转变执政意识，增强环保投入，制订相关环境政策，加大环境执法力度，促进有利于以环境优化经济增长的管理体制与机制的形成。再次，要修订环境单行法律、法规，注重运用刑事、民事、行政、经济等多种手段，全面界定环境违法行为的违法成本，提高环境违法行为的处罚额度，切实改变“违法成本低、守法成本高”的现状，让环境违法者为其违法行为付出应有的代价。制定污染损失赔偿、评估等法律、法规，强化环境民事责任。充分发挥环境技术法规在遏制超标排污、改善环境质量方面的重要作用。第四，构建生态保护和核安全法律框架，以推动生物安全、农村环境保护、土壤污染防治、畜禽养殖污染防治、核与辐射环境安全等工作开展。

　　依法约束政府行为。要实现从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重、从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，应建立和完善领导干部环保实绩目标考核体系，建立履行环保领导职责、改善辖区环境质量、加强环保能力建设等指标体系，把考核结果作为评价和选拔干部的重要依据之一。同时，要以法律强制力为后盾约束地方政府去推动这些转变。严格按照环境保护目标责任考核结果和《环境保护违法违纪行为处罚暂行规定》实行问责制，依法进行奖惩和责任追究，以促进地方政府增强责任意识，自觉选择以环境优化经济增长的发展道路。

　　改“单打独斗”为“握指成拳”。政府的环境保护职能分散在多个部门，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上难以落实，“握指成拳”才能把住环境门槛，对违法者形成威慑力。首先，要建立上下协调、统一的执法体制，这是加强环境执法工作的体制保障。其次，要强化联动，即强化纵向联动，打通“主干线”，强化横向联动，消除“分水岭”，强化系统联动，编制“同心结”，强化城乡联动，管住“接合部”，强化区域联动，构建“统一体”。再次，要整合环保部门内部的执法资源，形成良性互动的工作机制。污控部门要把好企业环境行为评定关；监测部门要将监测数据与监察部门共享，发挥执法科学依据作用；建管部门要严格按国家产业政策和环境容量审批项目；规划财务部门安排污染治理资金要征求污管部门的意见。

　　建立有效的监督队伍。首先，要从环境管理体制上加强环境执法工作。建议将地方环境监察机构改为行政执法单位；其次，要保障环保部门经费。将市、县两级环保部门的人员经费全部纳入财政预算，确保环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护等行政和事业经费支出。国家应对西部贫困地区在资金、项目、设备方面实行重点倾斜支持，建立完备的环境执法监督体系和先进的监测预警体系，切实提高应对突发性环境事件的能力；再次，要全面加强执法队伍思想、作风、组织、业务和制度建设，利用系统内外的教育资源培训执法人员，提升整体素质和执法能力，认真贯彻落实环保系统“六项禁令”和环境监察人员“六不准”，规范环保系统干部职工的行政行为。加强装备建设，切实解决基层环保部门用车紧张、设备短缺、办公拥挤、保障不力等问题。

　　建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系。充分发挥执法机构的执法职能和公众外部监督、企业内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法的水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境监管的制度。

　　(作者单位:四川省广元市环保局)