波恩新较量：难以兑现的承诺

为期12天的2010年第二轮联合国气候变化谈判，于5月31日在德国波恩开启。

波恩气候谈判，是一个重新审视和考验各方诚意的场所。

2010年的气候变化谈判的气氛，比起2009年哥本哈根气候变化大会前要清醒和务实得多。

在波恩会议召开之际，长期合作行动(LCA)工作组，在各国政府的同意之下，已经准备好了一份包含了部分《哥本哈根协议》条款的新文本以供各国重新博弈。

然而各国是否准备好推动会议进程，还是要以哥本哈根的碎片为起点，对纷争异见旧事重提，是直接影响2010年气候变化谈判的决定性因素。

更重要的是，各国究竟对于墨西哥坎昆会议有何等预期，都将在波恩会议上得以展现。积极的一面是，在5月初德国举行的部长级会议上，超过40个主要谈判国家的环境部长确认了要在坎昆会议上达成实质性进展的政治意义。

难以兑现的资金承诺

此次波恩会议的谈判重点之一，就在于发达国家对发展中国家的资金承诺，特别是在“富裕国家同意在2010至2012年期间，向发展中国家拨款300亿美元帮助发展中国家应付气候变化”这一点的实施方面。

但在气候谈判所纠结的诸如资金等老命题上，发达国家远未得到发展中国家的信任。

“不可能所有的资金都在坎昆会议的时候开始注入。”在接受《第一财经日报》专访时，美国气候变化特使托德·斯特恩对气候变化资金不紧不慢的口吻，令人对这一承诺并不抱过多幻想。

在哥本哈根会议上，富裕国家同意在2010至2012年期间，向发展中国家拨款300亿美元帮助发展中国家应付气候变化；至2020年，富裕国家会协助筹集1000亿美元。不过并没有说明融资的具体安排及方式。

目前已有迹象显示，在2010至2012年发放的第一期气候拨款，其中很大部分为贷款而非补助金。

根据欧盟谈判代表的表态，目前欧盟在2010年发放的24亿欧元中，就有三成是贷款。

目前有意见认为，在波恩的谈判代表应公布如何在2010年兑现第一期气候拨款，在今年12月的墨西哥气候峰会上，必须制订明确的框架，确定如何筹集承诺过的1000亿美元，并将之成倍增长。

“富裕国家在哥本哈根无法取得成果，现在它们要将急需的信任重新注入谈判中。” 乐施会政策倡导项目经理苏培健对本报表示，“富裕国家如果想表示诚意，就要兑现承诺的拨款金额，这将修补去年气候峰会出现的部分嫌隙，并且帮助严重受气候变化威胁的穷人减轻困苦。”

斯特恩对本报表示，他对于这笔资金最终可以发放还是有信心的，但是他不确定这些款项是否能在年底的墨西哥坎昆会议前全部筹集完毕。

“我想我们在坎昆的时候应该可以做一些事情，但这是一个三年的过程。”斯特恩表示，“所以不可能在坎昆就都做完。”

会前的诚意

3月份的首次谈判确定了今年谈判时间表，本次谈判将进入实质性阶段，为年底墨西哥坎昆大会作准备，伴随着国际谈判时间点的临近，各主要谈判方也在国内立法程序方面或快或慢地跟进着。

一直在反思哥本哈根气候变化大会上谈判立场的欧盟，终于迈出了更加积极的一步：在5月26日，欧盟委员会发布通讯，分析欧盟将2020年温室气体整体减排目标从20%无条件提升到30%的可行性。

目前欧盟计划到2020年温室气体排放量在1990年基础上无条件下降20%，同时如果其他主要排放国家做出“可比”努力，减排幅度可以升到30%——这是一个有条件的、至今尚未松口的假设“承诺”，欧盟原意是期望以此撬动美国及中、印等发展中国家进一步减排。

事实上早在2009年底的哥本哈根气候大会之前，欧盟内部就已经在是否去掉加诸30%目标上的“如果”进行讨论，不过最后并未松口。

在哥本哈根会议上，欧盟相当程度上被边缘化，今年反思经验教训，是否应提高减排雄心、重获环境领袖地位又提上议程。这次的通讯作为委员会委托的权威调查结果，对于欧盟最终是否能做出这一进取决定意义重大。

目前看来，这份官方研究的结果令人振奋：提升欧盟减排目标不但比原先预期的成本更低，而且能创造千百万新的就业机会、有利于欧盟的经济发展，这个结果能够有力还击欧盟传统工业游说集团一直在宣称的提升目标有害论。 [page]6月11日的欧盟环境部长会议和16~17日的欧盟首脑峰会将讨论这个问题：如果欧盟能够将减排目标提高到30%，这将有利于弥补气候谈判中发达国家与发展中国家间的信任鸿沟并推升减排雄心。

与此同时，美国由于利益集团的阻力，国内气候立法(美国电力法)草案进一步削弱、形成“绿色新政”的关键政策迟迟无法落实的滞后困局，与欧盟传来的积极进取信号成为鲜明对比。

环保组织对于上述法案维持了失望的态度。某国际知名环保组织总干事拉德菲德(Phil Radford)在回复本报的电子邮件中写道：“可能最终对该法案感到高兴的，是石油行业的游说者。”

拉德菲德指出，目前美国公众都希望拥有一个有愿景的气候与能源政策，然而该法案仅仅设定了以1990年为基准，到2020年减排4%的标准，而短期目标在削减二氧化碳排放方面是至关重要的。

同时在核能、离岸石油与天然气开采方面，这份法案也存在着金融资助。拉德菲德表示，这其中就有给予例如制造厂、炼油厂以及商业煤炭公司等重排放企业的免费排放限额。

如何处理哥本哈根协议成难题

尽管《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)执行秘书德波尔在会前反复对与会代表强调不要“跑题”，分歧还是在大会召开的第一天就爆发，其焦点就在于上文中提到的那份可供大会讨论的新文本。

记者所看到的这份文本，基本上将《哥本哈根协议》同原来的AWG-LCA相融合，在有的篇章只是将两份文件条款前后相加，这种处理方式也为未来的谈判留下了冲突：在哥本哈根气候谈判大会上，《哥本哈根协议》并未得到所有国家的赞成票。

一直反对《哥本哈根协议》的包括玻利维亚、委内瑞拉和古巴等国的拉丁美洲代表，在波恩气候谈判会议上就表示，新文本过于偏袒没有法律意义的《哥本哈根协议》，然而对于该协议，他们是持反对意见的。

玻利维亚的一位代表伯南多(Elyzabeth Peredo)就认为，许多国家的提议，在波恩会谈的文本准备过程中，都被边缘化了。

南非气候谈判总代表威利斯(Alf Wills)则认为，这份文件给予了发展中国家太多负担，其中用了整整一个章节讨论发展中国家的减排行动，“在这方面，这完全是不平衡的。”威利斯表示。

德国代表团首席代表萨克(Karsten Sach)则表示：“我们认为这个文本是谈判的一个基础。”

对此，德波尔表示，这份新文本目前就是一个“谈判基础”，而不是一个“就此谈判的文本”，他希望在下周实质性谈判可以有所推进。

不过在宣布离任后就言语平淡的德波尔终于恢复了以往的言语犀利，这也是德波尔最后一次主持全球气候变化正式谈判。

德波尔提出，在此次波恩会议上，要解决四个问题：首先哥本哈根设定了2℃的全球升温上限，然而目前工业国家对于减排的承诺不足以实现此目标；其次，工业国家承诺到2020年向发展中国家提供1000亿美元帮助其采取行动，然而如何在一个透明方式下筹集以及使用这笔资金，还是一个问题。

第三，政府需要讨论《京都议定书》的未来，德波尔表示，最后，在这份国际协议的形式上，还是需要来自各国的政治指导，即“有法律约束力”在实际中意味如何？

在接受本报专访时，斯特恩对2011年是否能达成一个有法律约束力的多边协议不置可否：“我们的立场一直都是积极支持一个有法律约束力的协议，但是所有有法律约束力的元素，必须对于所有主要国家都有效。”

据新华社报道，在参加波恩气候谈判时，国家发展和改革委员会副主任解振华在会上阐述了中国的主张。他表示气候变化谈判已取得阶段性进展，但距离达成有法律约束力的协议还有很大差距。

“我们相信，只要各方坚持将有关公约和议定书作为法律基础，按照谈判进程由缔约方驱动及公开、透明、广泛参与、协商一致的原则，尽快把哥本哈根会议达成的共识落到实处，寻求务实的解决方案，坎昆会议就一定能够取得预期的成果。”解振华表示。