管网改革虚实 如何理清千头万绪？

‘管网改革’

国家管网公司的成立已是板上钉钉的事实；但除此以外，有关管网改革的诸多细节尚在务虚之中。一个数千亿元的资产重组难题，如何理清千头万绪？

三大石油公司的管道资产将被拆分组建国家管网公司的消息，早已不是什么新鲜事；只是这一次，成立的消息显得更加真切，并有望在今年底冬季用气高峰前发布。

根据外媒报道，国家管网公司成立将分为三步走：第一步，中石油、中石化及中海油把旗下管道资产及员工剥离，转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例，预计新公司估值约3000亿至5000亿元；第二步，新管网公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管网；最后，新管网公司寻求上市。

去年9月，就曾有中石油内部人士表示，国家管道公司成立的初步方案可能于2018年出台，但在当时并未得到任何相关方面的承认。此次所披露计划之详细，增加了传闻的可信度，国家管网公司成立一事似乎终于不再是镜中花水中月。

一位中石油管道公司系统人士近期向《能源》记者透露说：“国家管网公司成立的事情是板上钉钉的，但是具体成立时间和方案现在还是未知。”

的确，记者在多方求证过程中发现，除了国家管网公司成立一事确有其实，再未得到其他更进一步的消息。有关管网改革的更多细节，依旧只停留在业界的猜测和讨论中。不过，从国家管网公司成立的信号中，我们进一步看清了油气领域改革的方向。我们与业内专家和有关企业就有关管网改革的诸多议论进行了交流，一探管网改革虚实。

独立的号角

管网独立的想法由来已久，从经济学的角度讲，自然垄断的管道如果不独立，就难以建立起所谓的市场。管道独立于消费方和供应方，已是国际惯例。

根据“管住中间，放开两头”的能源体制改革思路，代表“中间”部分的管网，独立出来是油气改革的必经之路。“如果管道部分不改革，油气市场化就是空话。”对外经济贸易大学一带一路能源贸易与发展研究中心主任董秀成告诉《能源》记者。

追溯到2013年，国家就已有管网分离的设想。在当时由国务院发展研究中心课题组制定的“383”改革方案中，提出将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管机制。

而真正看到国家管网公司这一想法落地的迹象，则是在去年5月，国务院下发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，其中明确提出了实现国有大型油气企业管输和销售分开，并将油气干线管道、省内和省际管网向第三方市场主体公平开放的两大目标。

管网独立的设想早已有之，为何几年来一直只闻其声，不见其实？

“管网独立，一定是要管网发展到一定程度，并不是大家说开始做就能做成的。”北京世创油气咨询公司董事长杨建红（原中石油规划总院管道所所长）向记者解释道，早期国内管网公司就是白纸一张，管道不发达，即使成立国家管网公司也起不到实际作用。

管网发展前期，管道部分在石油公司的资产地位较低，即使收购难度不大，成立新管网公司的资金来源也是一大问题。管道如何建设，如何协调……这些有关成立方案的具体细节需要更多地被讨论。

自然垄断的油气公司都是捆绑式运作，一体化经营的企业会更有建设管道的热情。也正因如此，这几年间，国内的管道里程数发展已经具有一定规模，全国性的管道网络雏形渐渐形成。

不过，目前的现实情况是，国内管道建设依然严重滞后于产业发展速度，建设能力远远不能支撑起未来天然气作为主体能源的地位。

公开数据显示，截至2017年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.4万公里，而与我国幅员相似的美国州际管道里程长达50万公里。干线管道密度只有7.3米/平方公里，互联互通程度非常低。

而成立国家管网公司，首要任务就是要解决天然气管网的互联互通和管道建设滞后的问题。时至今日，国家实质性推进新的管网公司的成立时机相对较成熟，具有重要的现实意义。

中海油研究总院规划研究院综合规划资深工程师许江风告诉《能源》记者：“成立国家管网公司后，可以打破上中下游一体化垄断，全面开放共享管网。同时增强全国调气能力，降低管网输送中间物流成本。”

此前业界普遍认为，管网分离一直没有实质性的推进，与“三桶油”及有意愿进入油气领域的企业之间的博弈脱离不了关系。

“国家成立管网公司的目的是体现公平、透明和提高效率，但是目前管道对于石油公司来说是优良资产，所以管网公司若成立，对石油公司的影响大，可以说主观上是不愿意的，这个是可以理解的。”杨建红表示，成立国家管网公司，最根本的是使天然气的体系机制发生了变化，“三桶油”的话语权被弱化一定是趋势。

“三桶油”的处境

管网独立意味着打破垄断企业的一体化经营，三大石油公司无疑会受到极大的影响。

中国现有的油气长输管网主要由中石油、中石化、中海油三家拥有。其中，中石油在国内的油气管道中占比最大，拥有全国70%的原油管道和80%的天然气管道；其次中石化约占10%-15%；之后是中海油，占比较小，主要是海上管道。

“天然气业务对基础设施的依赖性比较强，可以说谁拥有了基础设施，谁就拥有了市场。”杨建红说。

管道对于“三桶油”来说，不仅是资产，更是优质资产。2015年，针对让中石化和中石油的原油与天然气管道输送业务独立的设想，海外机构分析师估计，这类业务的资产价值至多可达300亿美元。但是当时业内人士分析，这一部分的资产价值远不止如此。

公开数据显示，截至2017年，中国石油天然气与管道板块的总资产5192亿元，板块净资产3992亿元，息税前利润500亿元（进口气的亏损不承担）。管道资产能为“三桶油”带来极可观的收益，根据中石油2017年年报，其天然气与管道板块年度营业额达人民币2957.86亿元。

而随着管道资产剥离和引资上市，也将会带来中石油和中石化旗下管道资产的价值重估。成立国家管网公司，对“三桶油”，尤其是中石油而言，最直接的影响就是拿走了这部分重要的优质资产。

不过油气改革作为国家意志，业界已经达成了管网分离的共识，“三桶油”也只能顺势而为。

时至今日，在《能源》记者了解的过程中，石油公司内部人士表示会积极推进国家管网公司成立一事，顺应改革的需要。事实上，近年来“三桶油”在这方面已有实际作为，为管网分离提供了现实基础。

以中石油为例，在2015年以来，中石油积极推进整合东部管道、管道联合及西北联合主要是西气东输一、二、三线的管道资产。并通过下属公司中石油管道有限责任公司，收购中石油东部管道有限公司、中石油管道联合有限公司和中石油西北联合管道有限责任公司全部股权，组建了统一的管道资产管理运营及投融资平台。相关方面表示：“管道整合更多是为以后油气管网独立铺路，将逐渐脱离中石油。”

中石油在2015年注册成立了中国石油管道有限责任公司，持有其72.26%股份。目前，其已经实现天然气管道与销售的分离，除管道公司外，另成立了专注于销售的中石油天然气销售公司。

从基础设施的使用上来看，管网独立对“三桶油”而言并不是毫无裨益。举例来讲，西气东输的管线基本上输送的都是中石油的天然气，如果中石化在哈萨克有气田，想要借助中石油的管道输回国内很难。

“三桶油”在管网改革中发挥的作用十分关键。许江风认为：“组建国家油气管网公司，并没有对三桶油和其他管道资产利益造成损害，而是将大家拧成一股绳，加快中国油气管道建设步伐。”

许江风建议，“三桶油”作为行业龙头应该贯彻执行国家制定的低碳绿色发展理念，将天然气产业链作为投资的重中之重，除加大本土天然气田勘探开发投资外，还要加大天然气地下储库和LNG接收站投资规模。

谁是受益者？

“从发展来看，整个社会都是管网改革的受益者。”杨建红告诉《能源》记者，管网独立有利于活跃市场，刺激社会资本投资的热情，推进天然气市场化。

一方面，垄断价格较高，掌握管道的“三桶油”拥有绝对话语权。目前国内的市场情况是：天然气产业链的下游还是多以民营企业为主，但这些企业没有议价的权利。

一位民营城燃公司负责人向《能源》记者表示：“市场内‘三桶油’既是玩家又是裁判员，很难做到公允地竞争。”

另一方面，管道以前在捆绑销售的时候对市场依赖性比较强。通常管道的运营是专线专用、专线专营，即便在管输能力或者储存能力有余量的时候，也不会向社会开放，固定资产利用效率极低。

业内权威专家普遍认为，做天然气基础设施需要解决三个问题，即所有权、经营权和使用权的问题。混合所有制解决了其所有权问题，一旦成立国家管网公司，向第三方开放，就会解决天然气基础设施的使用权问题，同时也会提高大型基础设施的使用效率。

管网独立后，最直接受益的主体则要属民营企业。对这些企业来讲，直观的好处就是有望使用长输管线，这在过去是没有办法想象的。此外，民营企业的管输成本将变得可控，甚至降低。毋庸置疑的是，管网改革管住了“中间”，能够促进了上、下“两头”的灵活性。

“国家管网公司的成立将上、下游‘两头’的活力释放出来了，下游用气方可以与上游的生产方洽谈。”上述城燃公司负责人解释道，以往是中石油将自己的气卖给中石油管道公司，管道公司卖给省网公司，省网公司再卖给城燃公司这样的顺序，但是一旦国家管住了中间，下游消费方就可以直接向上游供货方采购，中间付给国家管网公司一个合理的管输费用就可以。民营企业肯定是受益者，至于受益到什么程度，还要看后续的方案细则。

在有关于管网改革的争论中，其中一种说法是管网独立将不利于管道建设。这种说法建立在将管道建设倚赖于“三桶油”等国有企业的基础上，而目前看来，管网独立向第三方开放后，将会吸引更多社会资本进入天然气产业，一定程度上会激发第三方建设管道的热情。

根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，到2025年，全国油气管网规模要达到24万公里，天然气主干管道要达到16.3万公里；根据《天然气发展十三五规划》，截至2020年国内天然气消费量将达到3137亿立方米，复合增长率为9.7%。想要达成这些目标，组建国家管网公司以提高建设能力和用气量就显得尤为重要。

社会受益的另一个表现则体现在天然气价格方面，董秀成认为，管道公司成立以后，将来天然气价格改革的方向最后会是由市场竞争来决定价格。

“当下门站价格是由发改委来定，可以允许一定比例的上下浮动，但不允许突破，将来会是竞价模式，”董秀成表示，“将自然垄断的环节拿出来，让企业去竞争，这就是管网改革的目的，而市场化竞争的受益者一定是整个社会。”

复杂的资产重组

“细则没有出来之前，一切都是存疑的。”多位接受《能源》记者采访的业内人士皆认为，虽然管网分离的趋势已成共识，但从目前情况来看，后续的落地依然不容易。

仅剥离资产这第一步，就问题重重。以中石油为例，其管道资产除了一部分在股份公司之外，还有部分是在香港上市的昆仑能源里面。要从上市公司将一部分资产剥离出来，意味着做资产减值，如何对境外投资者解释，也是一个操作上的问题。

“这种情况增加了资产重组的复杂性，涉及到一系列法律问题。”董秀成表示。

从操作角度讲，中石油集团公司作为上市公司的股东，所剥离资产不可能无偿划拨到新的管网公司，一定是其向上市公司购买，以给其他股东交待。这就需要为这部分资产做合理的估值，同时涉及到交易的设计问题，而且交易的体量规模较大。

对此，董秀成表示，这不是一个死结。因为资产结构复杂就不剥离是不可能的，国家推进此事会按需要的程序进行。

管道通常分为三个部分，一部分是主干管道，主要在“三桶油”手里面。另外是地方管道，还有是城市城燃部分。此次改革的重点还是在主干管道，但是国家管网公司成立后还会遇到一系列问题，其中之一就是主干管道和地方管道的衔接问题。

“三桶油”前期的阻力已经被解决，但是国家管网公司成立后很可能会面对来自地方的阻力。管网最大的问题就在于它的运输功能，而在运输过程中，一定会存在地方控制的一些关键线路，这部分可能会受地方掣肘。杨建红告诉记者：“为了进一步提高管道效率，实现无障碍的灵活调度，国家管网公司一定要解决这些‘肠梗阻’问题，而解决这些问题就难免会触动到地方利益。”

“过去管道公司可以买气卖气赚差价，新的管道公司成立后，一定是不允许做买卖交易的，地方管道公司也同样。”董秀成说。

早先陕西的天然气管网曾向第三方开放，但是后续调研发现，掌握陕西全部省级天然气管网的陕西燃气集团，最后仅向中石油长庆公司以及陕西延长石油下属的三家企业开放了天然气管道业务，并没有向其他企业开放使用。国家管网公司会对地方管网如何处理尚不得而知，不过即使新的管网公司成立，部分地方管网向第三方开放也没有想象中容易。

存疑的部分不仅只有地方管网，“如果不把LNG接收站纳入这部分，以后还是会出现矛盾吗，”许江风提到，“由于LNG接收站和储气库离开管网体系，都不可能有大的作为，管住了国家管网，也就管住的接收站和储气库，不开放共享就没有存储气化气量，就不能获得稳定的盈利。”

管网改革是一项系统工程，杨建红告诉记者，“对于天然气运营者而言，一体化运营是最理想的。然而国家管网公司成立切开了产业链，之后上中下游如何来协调，谁来协调，产运储销方案细则如何制定……．都是需要提前思考的问题。”