党的二十届四中全会将“美丽中国建设取得新的重大进展”确定为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，强调以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。大气污染防治是世界性难题，系统研究世界主要城市的治污历程，对于我们推进“十五五”时期美丽中国建设具有重要启示意义。
纵观世界主要城市的大气治理历程，大体经历了三个阶段，治理策略也随之不断升级。
第一阶段是20世纪中叶应对煤烟型污染，核心策略是能源替代。英国伦敦1952年烟雾事件导致约12000人死亡，此后英国1956年颁布《清洁空气法》，设立烟雾控制区，用天然气和电力替代煤炭。美国匹兹堡曾煤烟污染严重到白天需要开路灯，第二次世界大战后，通过实施烟雾控制条例，严格限制燃煤、推广天然气供暖，到1954年烟雾污染减少90%。
第二阶段是20世纪60年代起应对光化学烟雾，核心策略是通过提升技术标准倒逼产业升级。美国洛杉矶从1943年起饱受光化学烟雾之害，率先确定机动车尾气是主要污染源，1966年加州制定全美首个尾气排放标准，并大力发展公共交通。日本东京在20世纪70年代光化学烟雾频发后修订《大气污染防治法》，1992年实施《汽车氮氧化物法》。希腊雅典则从1982年起通过单双号限行缓解交通污染。
第三阶段是21世纪治理复合型污染，核心策略是多措并举、系统施策。韩国首尔2003年颁布《首都圈空气质量改善特别法》，淘汰老旧柴油车的同时扩大天然气供应、强化工业管控。墨西哥首都墨西哥城1992年被联合国列为“全球污染最严重的城市”，此后开始采取尾号限行、汽油无铅化、炼油厂外迁等综合措施，从1995年起又连续实施四期空气质量改善计划，促使污染水平大幅下降。
同时，区域协同治理成为治污新趋势。例如，法国巴黎所在的法兰西岛大区建立统一监测网络，天气污染时协同推进限行限产措施；米兰与伦巴第大区其他城市则统一治理标准、共享数据；欧盟层面则通过《国家排放上限指令》约束成员国的排放总量，形成跨国治理合力。
我国的大气污染防治起步虽晚，但发展迅速。特别是“十三五”以来，我国大气污染防治取得历史性成就。2024年，全国地级及以上城市PM2.5平均浓度较2015年下降超过40％，重污染天数减少90％以上。北京PM2.5年均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至2024年的30.5微克/立方米，降幅达65.9％，蓝天白云成为首都的常态。
这些成绩的取得，得益于我国建立的具有中国特色的大气污染防治体系。从2013年《大气污染防治行动计划》到2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，再到2023年《空气质量持续改善行动计划》，构建了长期稳定的顶层设计框架，形成了制度化、系统化的治理路径。我国建成了全球规模最大的生态环境监测网络，涵盖大气、水、土等要素的国家直接监测站点达到3.3万个，地方监测点位近30万个，形成了“天空地海”一体化监测体系，为精准治污提供了坚实的数据基础。
但也要清醒地认识到，我国大气污染防治仍处于攻坚克难的关键期。一方面，传统污染源尚未根本消除，产业结构偏重、能源结构偏煤的状况仍未根本改变。另一方面，新的污染问题逐步显现，臭氧污染上升，PM2.5和臭氧协同控制难度加大。此外，一些领域的污染防治相对薄弱，比如农业农村地区的氨排放、秸秆焚烧、散煤燃烧等问题，需要引起足够重视。
党的二十届四中全会为“十五五”时期美丽中国建设擘画了宏伟蓝图。我们要深入学习贯彻全会精神，以全球视野审视大气污染防治工作，既要学习借鉴国际先进经验，更要立足中国实际，走出一条中国特色的生态环境保护道路。具体而言，可以从以下几个方面发力。
第一，把碳达峰碳中和作为深化结构调整的关键牵引。能源和产业结构调整是大气污染防治的根本。“十五五”时期，应把碳达峰碳中和作为推动大气污染防治的重要抓手，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，在发展新能源的同时提高非化石能源消费比重，在推进煤炭清洁高效利用的同时降低化石能源消费总量，通过优化产业结构来培育绿色新质生产力。
第二，依靠科技创新，持续提升治污水平。随着PM2.5和臭氧协同控制难度加大，传统方法减排空间收窄，科技创新的作用日益凸显。“十五五”时期，应加强大气污染成因机理和防治技术研究，发展一体化监测体系，运用大数据、人工智能等新技术提升污染溯源和预报预警能力，同时重视培育环保科技产业，推动治污与发展新质生产力相结合。
第三，强化法治建设，巩固治污成果。大气污染防治是一场持久战，需要用法治的刚性约束防止反弹。“十五五”时期，应继续推进生态环境法典编纂，完善大气污染防治法律法规体系，强化环境执法以保持严打环境违法行为的高压态势，并通过完善环境公益诉讼制度、健全环境信息公开机制来保障公众环境权益。
第四，深化区域联防联控，形成治污合力。大气污染具有明显的区域性特征，污染物会随气象条件在区域内相互传输。“十五五”时期，应深化京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域大气污染联防联控，实现统一规划、统一标准、统一监测、统一防治，并探索建立跨区域的生态补偿机制和环境治理市场化机制，让各地在治污中既有压力也有动力，从而形成区域治污合力。
第五，树立系统观念，统筹城乡环境治理。世界主要城市的大气污染防治重点在工业和交通方面，这与其高度城市化特征相关。而我国仍处于快速城镇化进程中，城乡二元结构特征明显，广大农业农村地区的散煤燃烧、秸秆焚烧、农业氨排放等问题不容忽视。“十五五”时期，应在巩固城市治污成果的同时，将农业农村纳入大气污染防治的整体框架，以城乡统筹补齐治理短板。
相信通过全社会的共同努力，美丽中国建设必将取得新的更大成就，我们的天会更蓝、山会更绿、水会更清。
（本文系北京社科基金重点项目“世界主要全球城市大气污染防治历程研究”阶段性研究成果。作者系北京市农林科学院数据科学与农业经济研究所副研究员）
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