“十五五”，煤炭发展之路怎么走?

近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)印发，为未来五年煤炭工业高质量发展作出系统部署。

围绕《规划》提出的煤炭消费达峰、智能化转型、多能协同发展等核心命题，本报记者专访了国家能源集团煤炭规划和市场专业首席专家朱吉茂。

01

煤炭不是被简单替代退出，

而是要加快转型

能源法最早从法律层面明确“发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用”，为煤炭功能转型奠定了法律基础。

“在此基础上，《规划》首次以行业顶层设计形式对煤炭产业作出定位，实现从法律原则到规划实践的贯通。”朱吉茂说。

“十五五”时期是新型能源体系建设的关键期，新能源装机和发电量占比快速提升，但风光发电的间歇性、波动性，决定了电力系统对可靠支撑和灵活调节资源的需求不降反升;极端天气多发频发、国际能源市场不确定性增大，能源安全的内涵已从“够不够”拓展为“稳不稳、灵活不灵活”。

朱吉茂表示，《规划》开宗明义，明确了煤炭的基础保障与系统调节两大作用，是对能源法关于新时期煤炭功能定位的细化完善、落地深化。其中，基础保障作用守住能源安全底线，回答“安全底线由谁来守”的问题;系统调节作用保障能源产业平稳运行，破解新能源高比例接入后的电网平衡难题。

这一定位与消费达峰的表述互为表里，达峰意味着需求侧“量”的逻辑变化，功能定位明确的是供给侧“质”的价值重塑。未来，煤炭既要守住安全底线、保障民生需求，又要增强调节能力，在用能高峰时“顶得上”，在新能源出力充沛时“让得出”。

朱吉茂说，对煤炭行业而言，这一定位稳定了发展预期，煤炭不是被简单替代退出，而是向安全可靠供应、系统灵活调节、清洁高效利用加快转型，全行业的发展重心、投资方向和考核标尺都要随之调整。

02

煤炭开发将实现全过程管理

“经批准的矿区总体规划是把控煤炭资源开发秩序的重要关口和基本依据。把一个矿区布多少矿、建多大规模、按什么节奏开发管住了，资源集约开发就有源头保障。”朱吉茂说。

《规划》强化矿区总体规划管理，严格落实矿区总体规划确定的开发方案，提高资源集约高效开发水平。

朱吉茂表示，把矿区总体规划提到突出位置，主要是解决实践中遇到的具体问题。比如，过去一些矿区规划的执行不够严格、边规划边建设、井田划分随意调整、矿区开发强度和生态承载力不匹配等。《规划》的思路是将关口前移，用规划定布局、定规模、定开发节奏、定配套，严格落实开发方案。

朱吉茂解释，这并非一项独立的制度安排。从《规划》整体框架来看，矿区总体规划管理与产能“一本账”总量管控、负面清单准入管理、黄河流域分区管控、落后无效产能退出等举措，共同构成从源头管控到过程监管的完整链条。与此同时，《规划》提出，新建煤矿原则上要做到一次规划、一次设计、一次建设到位，具备条件的要按照智能化标准开展设计建设，相关要求需在矿区总体规划层面统筹落地。这一部署标志着煤炭开发管理模式，已从以往审批项目、管控具体项目转向以规划为引领的全过程管理。今后，煤矿企业获取资源、推进项目时，必须先对标矿区总体规划。

03

煤炭供给侧“门槛管理”制度定型

“负面清单管理是煤炭产业准入制度的重大完善，解决的是各地准入标准不一、源头把关不严等问题。”朱吉茂说。

《规划》划定的全国统一负面清单分为四个维度。一是规模门槛，原则上停止新建、改扩建山西、内蒙古、陕西、新疆(除南疆外)产能低于120万吨/年的煤矿，宁夏低于60万吨/年的煤矿，其他地区低于30万吨/年的煤矿;二是灾害门槛，停止新建产能低于90万吨/年的煤与瓦斯突出、冲击地压、水文地质类型极复杂煤矿，让小型煤矿远离大灾害;三是深度门槛，停止新建第一水平开采深度超1000米和改扩建开采深度超1200米的煤矿，停止新建和改扩建开采深度超600米的小型煤矿;四是生态门槛，禁止在生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等生态敏感区内规划新建煤矿。

朱吉茂表示，全国统一煤矿准入负面清单，既能防止低标准项目向监管薄弱地区转移，也与优质先进产能向五大基地集中布局的导向相衔接。今后，新建煤矿将整体呈现大规模、低风险、智能化、绿色化特征，从项目准入源头持续优化产业结构，安全和生态约束正式前移到规划环节。这是煤炭供给侧“门槛管理”的制度定型。

《规划》明确，“十五五”期间所有新增产能必须纳入产能“一本账”后组织实施，同步强化产能登记公告管理。

朱吉茂表示，“一本账”是煤炭行业治理现代化的基础性工程，兼具三重作用：一是调整优化产能公告管理，有利于全行业及时摸清产能变化，为跨周期调控和区域供需平衡提供可靠的数据基础;二是把产能建设纳入统一、规范、可监测的管理框架，防止无序扩张，与消费达峰阶段“控总量、优结构”要求相适应;三是为储备产能调度、煤矿关闭退出管理提供统一标准，是储备体系、退出机制有效运转的前提。

04

达峰不等于煤炭地位动摇

将“推动煤炭消费达峰”纳入总体要求，是《规划》最具标志性的新表述之一。

朱吉茂说：“要从三个层面把握达峰内涵。一是要主动管控消费峰值，而非被动等待消费自然触顶。在‘双碳’目标引领下，新能源实现大规模持续发展;为给新能源拓展更大发展空间，煤电正加快向支撑性、调节性电源转型。钢铁、建材等传统耗煤行业用煤需求呈趋势性回落，化工行业用煤需求虽有所增长，但总体增量有限，煤炭消费达峰的现实条件已经具备。二是达峰存在相应的前提。《规划》明确，要重点保障国家重大战略、重大项目用煤需求，有效保障电煤合理增量。实现达峰的主要路径，是依靠重点用煤行业节能降耗、燃煤锅炉和工业窑炉清洁能源替代、散煤压减、原料燃料用煤替代减量等举措。三是达峰不等于煤炭地位动摇。达峰之后，煤炭消费可在一段时期维持峰值水平，煤炭发挥的基础保障与系统调节作用不会减弱。”

朱吉茂介绍，“十五五”时期实现煤炭消费达峰并非易事，核心是实现全社会用电增量全部由非煤电源增量予以覆盖，既需要推动新能源持续规模化高质量发展，也需要配套出台针对性政策予以支撑。当前及今后一段时期，煤电仍是我国规模最大、运行稳定可靠、经济性突出的系统调节电源。对煤炭行业而言，“推动煤炭消费达峰”从根本上重塑了行业发展逻辑，行业发展不再以规模扩张为重点，必须把工作重心转向结构优化、效能提升，依托煤炭清洁高效利用加快培育新质生产力。

朱吉茂表示，现代煤炭产业体系的建立，意味着评判煤炭工业发展水平的标尺由产量、产能等单一指标升级为综合体系能力，既要保障能源供给充足，也要兼顾布局合理性、绿色开发水平、清洁利用成效、行业治理效能。煤炭行业支撑能源强国建设，核心是构建现代煤炭产业体系。

与此同时，《规划》将先立后破原则系统落实到煤矿关闭退出工作中。

“先立得住，再破得稳，是立足我国煤炭资源禀赋与区域发展差异作出的科学决策。当前，西部地区是煤炭增产保供主力，东中部地区资源枯竭、灾害严重煤矿较为集中，西南、东北地区中小型煤矿占比较高。若采取‘一刀切’方式推进煤矿退出，既可能对部分区域能源供应造成冲击，也会引发职工安置、债务处置等一系列社会问题。《规划》作出差异化部署，同时强化关闭退出计划管理，统筹推进人员安置、债务处置、生态修复等工作，充分兼顾转型成本与社会影响。”朱吉茂说，对煤炭行业而言，这一安排释放了清晰的信号，即煤矿退出是有序、分节奏开展的，与接续产能建设、区域保供能力相适配。煤矿企业可据此合理谋划投资与转型工作，地方也能守牢能源安全和民生保障底线。

05

构建效能驱动与多能互补新格局

“十四五”以来，煤矿智能化建设大规模推进，智能化煤矿数量、产能和采掘工作面数量快速增长，建设成效显著。但是，从调研情况看，部分煤矿存在“重建设、轻运行”的问题，有的系统建而不用、用而不好，常态化运行率低，智能化投入还没有充分转化为先进生产力。

《规划》提出，到2030年智能化煤矿产能比例提升至75%，并系统部署分类分级建设、人工智能场景化应用和运行效能提升。

“这一转变建立在对煤矿智能化发展阶段的准确判断上，《规划》的导向从建起来转向用得好。”朱吉茂说。

《规划》具体部署了四个层面。目标层面，到2030年智能化煤矿产能比例提升至75%，强调智能化产能覆盖的广度;管理层面，鼓励煤矿企业设立专门的智能化运维机构，研究制定常态化运行管理评价办法、完善标准体系、组建行业标准化技术委员会;技术层面，攻关靶点对准常态化运行的堵点，如采煤自动截割与跟机移架、掘进远程控制截割、露天矿卡无人驾驶编组化运行;产业层面，实施“人工智能+”行动，研发并推广煤炭领域专用大模型，开展灾害严重煤矿智能化改造，推动危险繁重岗位由机器人作业替代人工作业。

朱吉茂表示，下一步，煤矿智能化建设要加快从单点应用向系统集成迭代，考核导向也要从侧重建成率转向聚焦常态化运行率，让智能化真正成为矿井安全生产的有力支撑和提效增能的新引擎。

“系统化部署煤炭与新能源融合发展，是《规划》体现的前瞻性。”朱吉茂说，过去一些人认为煤炭和新能源是“此消彼长”的关系，新能源多了煤炭就得减少。实际上，两者互补性很强，矿区有沉陷区、工业场地、复垦区等丰富的土地资源，有现成的电力负荷和消纳场景，这恰恰是发展新能源所需要的。同时，煤电又能为新能源规模化发展提供必要的调节和支撑。

《规划》围绕煤炭与新能源融合发展作出四个层面的部署。一是空间融合，依托采煤沉陷区、工业场地、复垦区等布局光伏、风电项目，在积水成湖的沉陷区建设水上光伏电站，推广光伏与种养殖一体化开发模式;二是系统融合，因地制宜建设源网荷储协同运行的智能微电网，有序推进绿电直供，鼓励参与绿证、绿电交易，提升矿区绿电消纳比重;三是用能替代，推广电动矿卡、氢能矿卡替代燃油重卡，发展地热供暖、瓦斯发电、余热回收利用，压减矿区自用煤炭消耗;四是产业耦合，支持煤制油气、现代煤化工项目实施绿电绿氢替代和碳捕集、利用与封存改造，引导煤矿企业统筹布局煤电与新能源产业。

“未来的矿区，不只是煤炭生产基地，更是煤、电、化工、新能源等多能协同发展的综合能源基地。”朱吉茂说。