美国与京都议定书

10月9日，曼谷，绿色和平气候与能源项目主任李雁的心情很失落。

此刻，距离12月7日在哥本哈根召开的具有决定性的全球气候大会仅剩几十天。

联合国2009年第四次气候变化国际谈判会议刚在当地落幕，而那也是今年哥本哈根会议前的倒数第二轮大规模国际谈判会议。

接下来，各国最重要的交流机会也仅是11月2日—6日在西班牙巴塞罗那的几天，中美之间还有奥巴马访华的几天。

“哥本哈根气候大会的最大悬疑就是美国。美国国内的立法进程、最高领袖的政治决心，这两条线上都还有不少的变数。”李雁在曼谷全程见证了会议，并在曼谷和北京接受《能源》杂志记者的采访。

胡涛，中国—联合国气候变化伙伴框架项目（CCPF）国际协调员。接到《能源》杂志记者的电话时，他正准备赶赴欧洲与相关人士沟通气候变化事宜。在他看来，欧盟对《京都议定书》的态度似乎正由积极逐渐转为向美国靠近。

问题的核心还是美国。一位不愿具名的中国气候变化谈判代表团成员对《能源》杂志记者称，由于拒绝签署《京都议定书》，美国如何履行发达国家应尽义务一直存在疑问。而国际社会普遍认为，虽然美国尚未加入《京都议定书》，但只是其本国不承认，并不表示国际法规对其没有约束。

美国，就这样跳跃在框架内外。

曼谷博弈

很多人还记得海牙会议和巴厘岛那戏剧化的一幕。

2000年11月在海牙召开的第6次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会期间，世界上最大的温室气体排放国美国坚持要大幅度折扣它的减排指标，使会议陷入僵局，令大会主办者不得不宣布休会，将会议延期到2001年7月在波恩继续举行。

而世人皆知的《京都议定书》标志着人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。随后世界上100多个国家加入了京都议定书。但在主要发达国家中，美国前总统布什于2001年宣布退出京都议定书，称减排的目标会对美国经济带来过大的负面影响。

2007年12月，第13次缔约方大会在印度尼西亚巴厘岛举行，欧盟原本希望会议提出具体减排目标，即发达国家2020年前将温室气体排放量相对于1990年排放量减少25%至40%。

由于美国反对，大会迟迟无法达成协议，联合国秘书长潘基文的脸上也闪着失望。

而之后不久，时任美国代表团团长、负责全球事务的副国务卿葆拉•多布里扬斯突然表示：“我们将向前迈出一步，同意多数人的意见。”现场一片欢呼。

然而，“巴厘岛路线图”文件虽援引科学研究建议，发达国家2020年前将温室气体排放量相对于1990年排放量减少25%-40%，但文件本身没有量化减排目标。为了达成妥协，最终文本删除了具体目标的表述，只是明确了“解决气候变化的急迫性”。此外，未来的谈判将讨论为发展中国家提供资金和技术支持等问题。

按规定，各国在2009年年底前应对气候变化问题新的安排举行谈判，达成一份新协议。新协议将在《京都议定书》第一期承诺2012年到期后生效。今年10月曼谷谈判的主要任务之一，就是把各国领导人在联合国气候变化峰会上表达的良好政治意愿落实到具体谈判文案中。

据李雁介绍，在曼谷会议上，发达国家减排目标的欠缺是最受各方关注的焦点之一。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）指出，要保护地球气候，发达国家到2020年的中期减排目标应达到比1990年水平降低25%-40%。不过现在发达国家已经出示的数字整体水平与国际社会期望的幅度相去甚远。根据联合国计算结果，如果把目前除美国以外的其他发达国家已有的中期目标合在一起，减排比例大概在17-20%。美国目前尚未向国际社会提出自己的减排目标，在曼谷也没有做出任何减排承诺，不过根据美国国内尚未获国会通过的《美国清洁能源与安全法案》，美国到2020年的减排目标只有1990年水平的4%，如果加上美国的这个数字，所有发达国家到2020年的减排水平就只有11-18%。

要让美国做出2012年以后的量化减排承诺、重回《京都议定书》怀抱是各国的共同期望。在发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则下，美国是否能承诺比例足够高、效力足够强的温室气体减排目标更将成为哥本哈根气候大会能否成功的关键之一。
然而，在李雁看来，美国想要削弱《京都议定书》对发达国家减排指标的严格规定，想要跟中国绑在一起，给自己创造同发展中国家一样的宽松环境。

在会议落幕当天，中国国家发展改革委应对气候变化司司长、中国代表团团长苏伟，一名参加国际气候变化谈判20年的专家，当天在接受新华社记者采访时称，历时两周的谈判在技术层面取得了一定进展，但各方在关键问题上仍然存在较大分歧，而且出现了不利于谈判进展的新声音。

苏伟称，分歧主要是在发达国家量化大幅度减排指标和对发展中国家提供资金支持两方面。而且在谈判过程中，欧盟及一些发达国家节外生枝，提出了脱离“巴厘岛路线图”的新要求，主张把《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判合并成一条轨道，彻底抛弃《京都议定书》，在《联合国气候变化框架公约》下重新谈判制定一项单一法律文件。

苏伟称：“这严重背离了国际气候变化谈判的根本基础。”

在发达国家减排承诺方面，曼谷会议的一个好消息是挪威在最后一天宣布要把自己的2020年减排目标提高到40%。这同9月份联合国纽约气候峰会时日本新任首相鸠山由纪夫做出的日本减排25%的承诺相互呼应，给大家带来了希望。

“这证明现在最为欠缺的不是科学证据，而是国家领袖们的政治决心，更多有远见的发达国家领导人是可以迎对挑战、展现出真正的气候领袖精神的。”李雁对《能源》杂志记者称。

美国为什么

联合国环境规划署驻华代表张世钢对《能源》杂志记者称，联合国很希望谈判各方能就相关协议达成一致。这更是联合国秘书长潘基文愿意看到的。

然而，曼谷气候谈判后，中国代表团的感触是，要让美国回到游戏里并不容易。

美国人把希望寄托在国会通过《美国清洁能源与安全法案》上，认为这样才能确保哥本哈根签署的国际协议拿回国来能获得国会的批准。但就这样的一份“软弱无力”的法案，在美国的政治体系里还是一波三折，举步维艰。

李雁认为，这与美国国内担心就业形势恶化、丧失经济竞争力的顾虑分不开关系，碳排放最高的重工业利益集团游说在其中也起到重要作用。
美国总统奥巴马在获选之初表现出来的愿做“气候领袖”的雄心还没有真正得到体现，这种政治意愿也还未能贯彻到整个决策体系。在曼谷气候谈判里，美国仍然在拿国内立法过程的缓慢艰难当作挡箭牌。

国务院发展研究中心发展战略区域经济研究部宣晓伟对《能源》杂志记者表示，目前看来美国政府在主观努力程度上或许应该进一步加强。美国的政治体制决定了其国内声音也呈多元态势，全国应对气候变化的最终承诺取决于各派博弈的结果。

按美国决策程序，美国参议院先要通过一项法案，众议院也要通过一项法案。然后参众两家议会还要召开联席会议，将两家的法案合在一起，然后传到国会，再到奥巴马那里。这个过程包含很大的不确定性。

“国内议题优先是美国的风俗，美国众议院和参议院正在纠结于本国的医疗卫生法案，估计美国12月之前很难通过清洁方案。”宣晓伟称。
而对于美国目前不愿作出减排承诺的理由，上述不愿具名的中国气候变化谈判代表团成员对《能源》杂志记者表示，美国不能以相关法案未获国内通过为由而拒绝承担其国际责任。国内法不能让国际法规为其让路。

哥本哈根的信心

“为了把美国拉入局，欧盟才想到一个在《京都议定书》和美国可能接受的框架之间的一个提议，”这是来自非欧盟成员国挪威的解读声音。
然而，欧盟的做法至少在表面上看离美国近了些。这对中国而言并不轻松。

在中国代表团看来，谈判要取得进展，最根本的还是要回到“巴厘岛路线图”的要求，坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判的原则。如果真的抛弃《京都议定书》，推翻“巴厘岛路线图”，那将是国际气候变化谈判进程的一次严重倒退，整个应对气候变化的国际合作以及在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》下建立的一套谈判制度无异于遭到彻底摧毁。

由于11月在巴塞罗那的谈判将是哥本哈根之前全球各国的最后一次准备会议，其也将具有更多的哥本哈根风向标的意味。苏伟称，希望巴塞罗那谈判能够加快步伐，真正体现政治意愿，缩小分歧，或者先把细微分歧放在一边，在真正关键、原则性的分歧上达成某种一致。如果能够就“巴厘岛路线图”的最根本要素达成一些共识，将大大有助于哥本哈根大会取得成功。

作为中国-联合国气候变化伙伴框架项目（CCPF）国际协调员的胡涛则将哥本哈根会议有可能出现的积极结果寄望于11月的美国总统奥巴马访华。

美国气候变化谈判代表团的论据之一是，发展中国家的CO2排放程度已经超过了发达国家，如果发展中国家不加入减排行动，发达国家做得再多也无济于事。而正在美国当地居住的人士告诉记者，美国有部分声音认为美国做出积极减排承诺的前提是中国承认自己已经是发达国家。
胡涛预计美国总统奥巴马会请中国做出进一步的表态，但中国的立场已很明确，第一，我们是发展中国家，第二，发达国家首先有义务向发展中国家转让资金和技术。

“中国不太可能做出更多的承诺。” 宣晓伟称。据他预计，因为到2012年才会进入《京都议定书》第二阶段，哥本哈根会议可能会就一些原则达成协议，具体的目标可能会放到以后谈。

美国大使馆相关工作人员对胡涛称，其不看好哥本哈根会议结果。

但向来乐观的李雁认为，哥本哈根并不是美国一国的舞台，现在就预言哥本哈根的成败为时尚早。在曼谷，中国等发展中国家对发达国家抛弃《京都议定书》的动向做出了强烈的反弹。近几个月，中国、印度、印尼等大的发展中国家纷纷做出积极表态，愿意为全球减排做出更大努力。

在哥本哈根，以具有严格的法律约束力著称的《京都议定书》是否能得以保留和发扬、发展中国家的积极承诺能否得到相应的技术与资金支持，这仍需要190个国家共同博弈。

如果各国领导人能够云集哥本哈根，会议的走向又可能是另一种情形。美国总统奥巴马12月10日会去奥斯陆领取诺贝尔和平奖，如果他顺路造访哥本哈根，无疑对会议又将是一针最大的强心剂。