气候变化：如何摆脱法律困境

当人们还在对哥本哈根那场“没有硝烟的战争”津津乐道时，2010年伊始，达沃斯论坛再次讨论了“气候变化”议题。尽管如此，气候变化的讨价还价似乎总难有实质性的进展。达沃斯论坛开始时，论坛创始人克劳斯·施瓦布教授就认为本届论坛将会围绕“世界经济”、“气候变化”和“海地震后重建”三大议题展开。在论坛安排的讨论中，与气候变化有关的主题就有“贸易与气候变化”、“低碳增长融资”、“哥本哈根之后”、“气候变化的资助应对措施”等等。为了配合“气候变化”这一主题，主办方提出了“通向更加绿色的达沃斯”的口号。为了减少大会的“碳足迹”，具体措施上主办方还发布豪车禁令、增加摆渡车等。

一般而言，国际条约谈判与形成的过程是各国政策和利益妥协和融合的过程。但历史上其他国际条约谈判，从未像应对气候变化的国际条约这样，命题紧迫却立场迥异。2009年底，在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议就是一例证。“哥本哈根会议”还未开始就被赋予了重要的使命和期待：商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，并就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。结果却是，在这个被喻为“拯救人类的最后一次机会”的会议上，由于各方分歧太大而未达成任何有法律约束力的文件。倒是“邮件门”、“丹麦草案”、“环保大会不环保”这些戏剧性的情节给我们留下了更为深刻的印象。

虽然各个国家表现出不同程度的诚意，但哥本哈根协议的形成最终印证了政治僵局所带来的法律困境。缔约国多年来的谈判最难以解决的就是政策分歧。总的来说，哥本哈根会议是三种不同政策的竞争：一是欧盟强调美国应承担减排责任；二是“伞形集团”国家主张主要排放国均要参加绝对减排；三是发展中国家把重点放在《京都议定书》的延续，并重申发达国家减少温室气体排放是其法定义务。然而问题是，美国从未批准《京都议定书》，中国强调“共同但有区别的责任”。因此，对于作为两大温室气体排放国的美国和中国，《京都议定书》并无强制其减少排放的法律义务。

气候问题是国际性的，但它的谈判桌却以主权国家来划分。长远的整体利益总是无法超越经济及政治利益的现实考量。政策上无法达成共识，“多方共同协商一致”的法律协议就成为一种奢谈。

国内政策与国际立场

国际条约的形成，最终取决于各主权国家“部分主权”的让渡。在应对气候变化领域，国内的环境政策往往决定了一国在国际环境条约谈判时的立场。当然这种因果关系有时表现会有所不同。

以欧盟为例，1998年，欧盟成员国就其8%(欧盟温室气体的排放目标是到2010年在1990年排放量基础减少8%)的控制目标通过了一项责任分担的协议；该协议允许欧盟成员国之间有区别的减排。为了达到节能减排目标，在欧盟层面，早有提高能源效率、促进可再生能源等立法。温室气体的减排不可避免地会给成员国带来更多成本，但更多的利好考虑影响到欧盟的气候政策与立法，比如减少对外能源依赖、能源结构优化、加快技术升级等等。所以在国际立法上，欧盟的环境政策与欧盟内的政策一致。欧盟将自己视为应对气候变化的“领导者”，在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领先地位的欧盟，试图在哥本哈根会议上继续扮演“旗手”的积极角色。

美国的国内环境政策与其国际表现有些让人费解。应对气候变化领域里最重要的法律文件———《京都议定书》从法律上为工业化国家设定了减少温室气体排放量的目标，并制定了创新机制来协助缔约方实现目标。然而，作为最重要的经济大国和最大的碳排放国，美国却拒绝批准在其国内施行。不了解的人士或许认为，美国是一个不支持减少碳排放的国家。然后，事实并非如此。在联邦立法层面，《1980原油意外获利法》第29条税款补贴政策可以看作是美国最早促进天然气开发、从而减少甲烷排放的法令。随后美国《能源政策法》、《清洁能源法》、《自愿的温室气体削减计划》、《气候行动计划》、《环保汽车计划》等都为温室气体的削减起到了积极的作用。在减排领域表现最为活跃的加利福尼亚州，不仅直接与英国等开展减排合作，进行排放配额交易，而且以立法形式承诺，2020年温室气体排放量比当前减少25%。

这里似有一个悖论。早有实施国内保护环境法律的美国在国际政策上却反其道而行之。其实，这并非是美国对其国内政策的否定，也非其气候政策的倒退，而应看作是美国国内环境政策的新起点。在美国宣布不履行《京都议定书》之后，美国国内主要是“自下而上”地发展低碳技术市场，而不依赖于类似《京都议定书》的国际条约或协定。美国返回国际气候变化机制的首要目标就是恢复其在该机制发展中的主导作用。

天生难题与法律保障

气候变化对人类的影响是多方面的。应对气候变化直接与一国的能源结构、使用方式、效率及安全等密切相关，牵涉国民经济命脉。法律层面解决气候变化问题必然导致国内、国际利益的重新调整与分配。这就是应对气候变化国际条约的天生难题。然而，无论谈判的道路如何艰难、政策之间的较量与博弈如何漫长，最终只有依照具有约束力的法律文件，才能明确各方的权利和义务，从而使复杂的政策变得透明和具有可操作性。