华炜张有喜卜昌森：推进“清费立税” 取消铁路建设基金

 “铁路建设基金40%以上是从煤炭产业征收的。”全国人大代表、陕西煤业化工集团党委书记华炜的调研报告十分翔实。

报告显示，通过提高铁路运价提取铁路建设基金的政策实施以来，每年提取的基金总额不断提高。1991年约100亿元，到1995年达到360亿元左右，2000年达383.63亿元，2005年447亿元，2010年606.92亿元，近几年均维持在600多亿元的水平，2013年为625.8亿元，2014年预算数为657.09亿元，累计总额突破万亿元大关。

全国人大代表，山东能源集团董事长、党委书记卜昌森告诉记者：“铁路建设基金原来规定由用户承担，但是，随着煤炭价格市场化，煤炭交易都是按到货价结算，铁路建设基金实际上市由煤炭企业承担的。”

由于煤炭是大宗物资，每年通过铁路运输的煤炭占铁路货运总量的50％以上，2014 年已达到22.9亿吨，占铁路货物运输总量接近60%，因此，煤炭企业已经成为铁路建设基金的主要承担者。

据全国人大代表，山西大同煤矿集团董事长、党委书记张有喜介绍，2014年同煤集团铁路外运量为1.2亿吨，按照平均运距700公里计算，每吨需支付铁路建设基金23.1元，全年累计支付27.7亿元。铁路建设基金吨公里3.3分占煤炭运输总费用吨公里16.62分（包括运费、铁路建设基金、电气化附加费）的20%。“这实质上是将煤炭行业的收益无偿向铁路企业转移，形成了行业间的不平等竞争。”

卜昌森提供的数据是这样的：2013年山东省煤炭企业支付铁路建设基金约5.3亿元，其中山东能源集团支付3.66亿元；2014年支付铁路建设基金约5亿元，其中山东能源集团支付3.2亿元。

欲去还留的铁路建设基金

1988年，两位数的通货膨胀率使铁路建设成本加大、经营利润下降，铁路建设资金存在巨大缺口。在这种情况下，有人提出通过调高铁路运价提取铁路建设基金的建议。经过反复讨论，这一建议被国务院采纳。

1991年2月25日，铁道部发出第484号电称，“经国务院批准，自1991年3月1日起调整铁路货物运价。对属调价范围的整车货物按每货物计费吨公里2.5厘，对按轴计费的自轮运转工具按每计费轴公里7厘的调价幅度单独计算调价部分的运费，在货票上单独填写，在收入报表上单独列报，作为铁路建设基金上缴铁道部。”后经多次调整（见表一），到1998年4月1日，每吨公里建设基金增加到3.3分，增长了12.2倍。该标准一直维持至今。

2002年，财政部发布《关于公布保留的政府性基金项目的通知》（财综(2002)33号），明确将铁路建设基金延续至2005年底。

2005年执行到期后，财政部于2006年1月发布《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》（财综函[2006]l号），将铁路建设基金执行期限延续至2006年底。

2007年1月，财政部在《关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》（财综[2007]3号）中又提出，铁路建设基金继续予以保留，并且没有设定新的执行期限。

2011年11月，煤炭经济形势出现拐点，企业经营状况每况日下，产业亏损面不断扩大，减轻煤炭企业负担过重问题得到党中央、国务院的重视。2011年底，国家发改委颁布了299号令，要求取消所有地方政府不合规的收费。

2012年，国家能源局在总结山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点经验的基础上，提出了坚持以清费立税为主线，推进煤炭税费制度综合改革的建议，并把铁路建设基金的取消作为“清费”工作的一大重要内容。

但是，推进煤炭税费制度改革虽已部署三年有余，而且煤炭价格调节基金、可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等收费项目已停止征收或取消，但铁路建设基金仍未取消。

似税非税、似费非费，有悖市场经济原则

华炜认为，铁路建设基金是在特定时期、特殊背景下，资本市场发育不成熟的情况下应对资金短缺的一种应急性政策。随着改革开放的不断深入，现代产权制度和现代企业制度的相继建立和健全，特别是资本市场的逐渐成熟，铁路建设基金已经失去其存在的合理性。“‘似税非税、似费非费’的铁路建设基金的继续存在，意味着作为铁路货运需求方的企业将继续以减少自身利益为代价，被动地、无偿地参与到本应由财政投资的铁路建设当中，这显然有失公平，背离了市场化改革的方向。”华炜说。

张有喜表示，中国铁路总公司成立后，，铁路建设基金征收主体已由国务院组成机构变为企业法人，铁路建设基金作为政府性基金，由企业继续征收“名不正言不顺”。

“煤炭企业一方面每年要缴纳数百亿铁路建设基金，得不到任何产权收益；另一方面还要按市场价承担运输费用，既增加了煤炭企业负担，也有悖于市场经济原则。”卜昌森说。

卜昌森表示，我国煤炭资源赋存条件决定了煤炭运输呈“西煤东运”、“北煤南运”的格局，西部和东北地区煤炭外运量大，运距远，承担的铁路建设基金远超过全国平均水平，难以将资源优势转化为经济优势，既加剧了我国煤炭供需的结构性矛盾，也影响到这些地区的经济发展。此外，铁路建设基金的存在，使得国内煤炭运输费用高昂，煤炭价格与进口煤相比毫无竞争优势。

根据调研，目前的铁路建设基金已经逐渐异化成了“还债基金”和“注册基金”，真正用于铁路建设投资的比例已经处于极低的水平。 现存的铁路建设基金主要用于归还铁路建设长期贷款本息、用做担保发行铁路建设债券和直接投入铁路建设，近年来前两者的比重越来越大，而且大量的铁路建设基金被用作注册资本金（见表二）。

表一铁路建设基金征收标准调整演变过程表

表二2010年—2013年铁路建设基金支出情况表（单位：亿元）