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大部委制 谁来管能源

2008-03-16 00:00:00 中国能源网   作者: 韩晓平 [首席资讯官]  

中国政府是否设立“能源部”,能否建立统筹有效的管束机制,以支持中国快速增长的能源需求,控制日益加剧的环境污染和应对气候变化,不仅是中国社会各界高度关注的问题,也是国际社会热议的焦点。胡锦涛总书记在十七大报告中要求建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,提出:“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。此外,在报告中曾20多次提及能源问题,可见机构和能源都是我们有待解决的重点问题。

即将召开的2008年“两会”,将使中国政治体制改革水落石出,一个“宽职能、少机构、责任明、职权清”的“大部委”体制呼之欲出。而在新的政府架构下,谁来管能源?怎么管能源?承担什么权责?倍受媒体和社会关注。

能源部?

在大部委体制下最大的争议莫过于谁来管能源?

“机构重叠、职责交叉、政出多门、责任不清”是中国行政管理的一大痼疾,目前在中国政府网上所列的国务院行政部门竟已多达62个,且仍不完全。其中部级机构近40个,而美国、法国、新加坡等国仅有15至20个部基本管理的全国全部的行政事务。

在中国能源管理上,九龙治水的问题更为突出。目前,发展改革委、国家能源领导小组办公室、电监会、水利部、国土资源部、国家环保总局、国家安全生产监管总局、铁道部、农业部、交通部、国资委、科技部、商务部等都在不同程度、不同层面、不同范围管理或影响能源政策。但是,确没有一个机构能够系统地,自始至终地,权责一致地管理中国的能源事务,没有一个部门对中国能源出现的问题承担责任。

众人拾柴确没有火焰高,多年来,中国频发油荒、电荒、气荒、煤荒、水荒、热荒;矿难、涨价、大气污染、酸雨都已经是令人麻木的“关键词”。一会儿煤电之争难以收场,只得水涨船高激励煤电再争一轮;一会儿油价博弈无油可加,形成国际国内油价上涨的互促作用;一会儿电力建设失控,为保银行还贷,不得不巧立名目将还能发电的电厂炸掉;一会儿节能减排,各地却把矛头指向全世界节能减排第一线的热电联产 ┄ ┄。政策混乱,自相矛盾,朝令夕改,威信日下。

中国的能源管理确实缺乏一个系统化的统筹安排,在许多重大问题决策上明显存在信息不足,认识偏差,感情用事和被大企业集团影响等问题。面对这种政策的混乱,我们着实应该找到一些认认真真的解决方法,建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”来驾驭中国的能源和环境问题。成立能源部本该不是问题,全世界都有能源部,人家对能源问题处理的比我们差吗?我们不相信外国的月亮圆,为什么要相信能源部在中国行不通?问题是我们想建立一个什么样的能源部。

在大部委方案中,建立一个统筹管理国家工业体系和能源体系的综合性部委的方案传言愈来愈盛,将对工业、生产安全和能源,以及节能统筹考虑,建立工业能源部的主张正在被大家深入思考。

能源不是一个行业,而是一个基础。我们不仅要清楚什么是能源,更要清楚能源是什么?将能源作为一个工业行业部门的管理思路是难以成功,中国历史上建立过能源部,也成立过能源委,都没有很好的形成行业管理的有效职能,反而成为煤炭、电力、石油等各大工业集团利益角逐的竞技场,每一位部长、副部长都置身于行业壁垒之中,代表着一个具体行业的利益争来争去,且这个能源的部委又不得不代表自己管辖的行业集团的利益在横向与铁路、交通、环保、国土等部门斗智斗勇,在纵向与上游的计委、经委讨价还价,与下游地方政府和工农业部门为权力、价格和投资等利益争得面红耳赤。

能源不是一个具体的工业行业,是我们现代文明的基础,是运行整个社会的最基本的动力源泉,能源渗透在人类世界的每一个细节之中。所以,将能源作为一个行业部门的思路难以成就,这是以往失败最需要总结的问题。能源部应该与国防、外交、文化、教育在同一维度,而不应与铁道、交通、水利、农业在同一维度。能源部的管理者必须树立大能源观,要将各种能源作为一个整体来考虑,要从全系统看问题,从能源的终端需求,供需系统,交易体系,运输配送,生产转换,开发利用,基础研究和对社会的影响、以及环境资源代价等层面系统地思考问题;要爬到墙上去看问题,决不能将自己置身于行业壁垒之中,立足或着眼于整个国家对能源的要求,从全盘看问题;要从月亮上看问题,以全球化的视野来看待中国的能源和环境问题。因为,实践已经证明,只有跳出传统的计划经济条块分割、地域分割的思维模式,只有跳出习惯性的工业时代的产业分工的思维模式,只有跳出地区,乃至国家的本位主义,我们才可能看清能源环境问题的实质,找出解决矛盾的答案,没有利益包袱地轻装面对矛盾和解决问题。建立工业能源部的考量,应该说是一种正确的方向,将工业和能源作为一个整体来考虑是一个进步,更有利于从全系统、全局和全球化的角度看问题,更可能使管理者从利益集团的壁垒和罗网之外来考虑和解决中国能源面对的问题。

有人认为,工业能源部更像过去被发改委替代的国家经贸委或更早的国家经委。今天的中国,所有的工业部门已经企业化管理,确实不需要一个负责经济运行的直接行政管理机构。但是,我们不应该否认,无论经委还是后来的经贸委,对于当时全国提高能效,节约能源的贡献是极为突出的,做过大量的行之有效的工作,这是大家有目共睹的。今天的中国,更加重视提高能效和节能减排,因为如果我们找不到一条通过最少的资源消耗、最高的能源效率和最低的环境排放来支持中国持续发展的模式,中国成为一个全面的发达国家几乎是天方夜谭,全球没有如此足够的资源量,环境没有如此足够的承载力。所以,对每一个企业,每一个地区、每一个社会环节进行有效的能效和排放监管是非常必要的,既便未来的能源部将中国的节能这一件工作做好,就已经非常了不起了!工业能源部的名称本身就足已反应出设计者当初的战略初衷。[page]

发改委?

设立能源部最大的疑虑是国家发改委怎么办?

这是一个不言而喻的矛盾。因为,新机构不可能不与现在发改委的职权发生重叠或冲突。对于即将成立的工业能源部而言,一些关键权力如果不从发改委移交出来,今后将难以管理和解决好未来中国的能源问题,特别是能源价格制定的权力,这是协调各种能源和节能产业发展最主要的手段。

实事求是的说,中国这般如此巨大的一个国家,各地地缘条件差异迥异,资源储量极不均衡,发展速度很不同步,没有一个部门作为国务院的执行机构来协调发展的均衡性是不可想象的。对于整体经济进行宏观调控将在相当一段时间是需要的。矛盾不在于调控,而在于调控手段和技巧。

当初国务院将体改办并入发改委并非是中国的改革已经完成,而是希望更多地通过改革来解决发展中的问题。但是,我们看到的情况是发改委被发展中的细节性问题压的喘不过气来,事必躬亲,每一个项目都要一一审批,基本无暇置身深化改革的重大战略部署的制定和落实。我们在能源的重大制度改革上基本处于停滞不前,电力改革原地踏步,石油交易体系遥遥无期,煤电之争全然无解,环境排放交易机制仅在思考之中┄ ┄

国家发展和改革委员会是目前中国能源的主要管理部门之一,但是,发改委在现行管理构架下承担了中国能源管理的决策建议,但无需对决策建议的质量承担直接责任。就如同在战争中,负责排兵布署的参谋部,在下达攻击命令之后就只依靠批供弹药来控制战局,打赢打败也与己无关。后面的仗怎么打?只能任由前线指挥员和兵种指挥员自我发挥,自负其责。而那些指挥员们所负责的对象并非发改委,而是另一个司令--国资委。而对国资委而言,战役整体的胜负不是他们衡量的标准,他们的责权导致他们更加关心每一个具体部队缴获了几只枪,抓了几个俘虏。这样的格局怎么可能打一场全面的胜仗?所以,应该说问题并不在发改委、国资委,关键还是机制设计存在缺陷。

中国的复兴速度是人类有史以来前所未有的,13亿人近乎于疯狂的工作和积蓄财富,几乎使我们的国家在一夜之间发生了翻天覆地的变化。我们对能源的认识,对能源的管理跟不上时代要求并不奇怪,西方工业化国家是靠200年的发展,经历了两次世界大战和无数场局部战争,以数千万人的生命作为代价才思考明白,才将这一问题化成一种世界观。我们可以在30年中从农业社会一步踏入工业文明,但是我们的世界观不可能迅即实现“与时俱进”,而我们驾驭新时代的能力更不可能一气呵成,过程是必不可少的。

毛主席说过,世界观的改造是一个艰苦的过程,现在是“存在”正在强迫我们不得不转变“意识”。在这一过程中,我们需要更多的人去思考,去设计,去尝试更加有效的、富于创新的制度设计。发改委有“发展”和“改革”两大任务,但是发展和改革不是“或者”的关系,而是因果关系,因为今天我们不强调改革,不重新进行有效的机制设计,发展的方向将会陷入混乱,发展的质量将会难以保证、发展的成果将可能成为新的、更大的负担。如果成立能源部将与发改委现有职能发生冲突,就应该考虑将发改委的工作重点进行调整,使发改委更加关注改革和制度设计这些关键问题,将发展中的具体问题留给职能部门去解决。是否应该考虑将发改委进一步改称为:国家改革与发展委员会,以明确改革的重点。过去的体制未能解决好中国的能源问题,改变已经势在必行,能源改革滞后已经影响了发展质量。

最近,有许多专家都在关注发改委有关官员提出的,在能源行业建立“绿色证书”和实现“绿色配额交易”的设想,认为这是可能统筹解决中国能源、环境、节能等一系列问题的制度创新。为每一种清洁的能源产品和节能成果发放绿色证书,社会可以要求大的能源供应商和能源大用户必须拥有一定数量的绿色证书配售配购。没有绿色证书可以到市场上买,多了可以到市场上卖,通过这样一种交易模式来建立中国的可再生能源、节能的可持续的商业模式,从根本上解决能源和环境问题。而这一创造只有发改委这样的部门能够完成设计、实施和监管。

能源环境部?

世界更关注中国的工业能源部能否帮助全球控制气候变化?

中国南方地区大面积的冰冻雨雪灾害,使中国开始体会全球变暖的恶果,人类毫无截至地排放二氧化碳,正在陷人类于危亡之中。中国尽管不断强化节能减排,但是以煤为主的能源结构,使中国排放了更多的温室气体,即将成为全球最大的排放国,减少温室气体的努力远远比减少二氧化硫更加艰巨,代价更高。采用交易机制,将排放和能效通过二氧化碳量化,以市场交易机制来控制排放是最聪明的办法,人们的努力可以变成金钱汇报,而浪费将变为直接的代价。但是这一交易模式的建立和完善,需要将能源与环境统筹管理。

改革是一个渐进的过程,我们将根据不同时期,来解决不同阶段遇到的主要问题。任何一次改革都不可能一步到位,必须是循序渐进的过程。中国将其它国家几百年走过的路,在短短几十年中走完,就不可能不发生频繁调整,对此我们不应该大惊小怪,更不能求全责备。在这一快速变革的时期,机构设置必须及时调整,以适应时代的变迁的需要。

在先解决工业能源统筹管理之后,下一个问题是二氧化碳的减排。如若,我们相信因为人类活动造成温室气体过量排放,最终导致全球气候变化的判断;那么,我们将迟早将采取行动。排放控制的重点必将从SO2和COD,转向CO2。纵观全球,能够实现温室气体减排和实现能源消耗下降的国家基本上都采取了将能源与环境统筹管理的制度设计--建立“能源环境部”。从实际经验看,只有将能源环境一并兼顾的管理机制,才可能更加有效地控制温室气体的排放量,从而实现对化石能源消耗的不断下降。

当然,目前对中国谈这一步也许为时过早。中国之所以能够快速成长,关键是中国人学习接受能力非凡,我们在学习新技术的同时也接受了新文明,与此同时我们对于文明的理解和责任也在快速升华。今天我们讨论整合能源以提高社会能效,明天我们就会讨论进行排放交易来控制温室气体排放。作为全球最大的温室气体排放国,也许5年,也许10年,下一次当我们再次讨论政府机构整合时,就如同今天我们期盼解决油荒、气荒、电荒问题一样,我们可能将更加关注能源和环境统筹挟制的新的制度设计结构,以更加有效降低温室气体的排放,以使我们更加接近人类共同的文明价值目标。




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