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民资借助PPP模式投资园区配电网建设的模式探讨

2017-09-07 15:32:06 中国能源网

北京中建政研信息咨询中心总经理 杨贺龙

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确社会资本可参与建设配电网,新电改方案中明确对民间资本放开配电侧的增量部分。目前,增量配电网的建设、运营、维护等主要由国家电网和南方电网两大电网公司承担,其中的各项成本并不透明。对于电量较大、负荷质量较高的工业园区,一方面配网设施的首次投资占比较大,另一方面配电网运营边际利润十分可观。本文拟探索民间资本以PPP模式投资建设园区配电网的可行性。

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北京中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙

一、“园区经济”是当前经济建设的热点

园区经济是开发区经济发展的高级阶段,是微观尺度的区域经济的现代形式,是一种新型的地域经济综合体。当前,按照新园区、新概念、新环境、新创意的原则建设的各类经济园区,正在成为区域经济核心竞争力建设的亮点和热点。究其根源如下:

1. 当前经济发展需要新的环境,既要避免原有硬件环境建设不规范、不健全,以及老化带来的不便,也要避免受原有社会环境、政务环境和人文环境的束缚,许多地方在多方倡导转变政府职能建立服务型政务机制、树立全社会亲商观念而往往取得不了实效的情况下,不得不开辟新的区域或空间,建立规范的政务、经济运行机制。

2. 当前经济发展越来越具有理念经济、人文经济的特征,创意和策划对经济的作用日益明显,经济个性化趋势加强,为区别于原有经济机制和体系,新型创意经济必然寻求新的空间,通过资源的优化配置,实现经济的增长。

3. 随着经济全球化、知识化和集团化趋势的加强,规模效益和集约化效益成为产业增长的新的利润源,各类大型专业经济园区、产业协作园区应运而生。

4. 目前我国经济结构战略性调整正处在布局结构重大调整过程中,企业资产重组和规模扩张,以及经济区位的重新选择,催生了一批新型的经济园区。

5. 我国开发区经济正在进入转型时期,整体向现代化、高品位、功能化演进,传统的政策型、扶持型开发区正在向题材型、创新型、专业型转变,衍生大批主题型经济园区。随着我国各地不同级别经济开发区的建设,许多采取园区复合型式,在区内设立不同创意的经济园,形成不同的经济分工和竞争能力结构。

二、民间投资园区配电网应用PPP模式的前景

1、园区配售电市场潜力巨大。

从各地园区经济发展状况来看,园区经济大致可以分为以下几类:一是以创新为主题的园区,如创新园(基地),研发基地。二是以招商为主题的园区。三是以资产重组和规模化为主题的园区,这类专业经济园区和企业集团园区是当前经济结构调整中实现企业组织结构、布局结构、生产结构优化的重要手段。四是以构建生态经济为主题的生态经济园区,如可持续型经济园区。五是以营造创业热点为主题的园区,如创业乐园。六是以外贸加工为主题的园区,如出口加工园区。七是以科技教育产业化、现代化为主题的园区,如大学城等。

中国约80%的工业GDP是近30年来在城市周边发展起来的各类园区中实现的,中国现有近200个国家级开发区,近1500个省级的各类开发区,有经济价值的开发区超过1万个,这些都将有可能作为发展配网投资对象。此外在园区内投资建设配电网,工程量和技术难度相对于大电网建设要小很多,这其中的市场潜力巨大。

2、园区配网投资高度契合PPP模式适用范围

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定了PPP模式适用于“能源”领域。从政策文件层面看,国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目(包括供电等市政设施)”;财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)对适用PPP模式的项目做了特征描述,其第六条规定:投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》进一步明确将“供电/城市配电网建设改造等项目”列入PPP实施范围。

从目前实践来看,放开的配电网投资项目是具有良好投资回报的优质项目。例如,重庆地区选择的是支柱产业和战略新兴产业的重点项目聚集区(如两江新区、长寿经开区、万州经开区等),这些项目选择PPP方式并不会不合理的增加财政的负担,这也符合财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)关于推广PPP模式的目的所在。

3、财政补贴与合理商业模式的结合决定了园区配电网PPP的落地

对于配电网PPP项目,《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》仅提出“农村电网改造升级”属于财政倾斜项目,对于城市电网PPP补贴政策未予明确。“电力要先行”这意味着电力发展要一定程度上优先于社会经济发展;对于配电网建设而言,这一矛盾尤为突出:在城镇化起步阶段(尚未形成基础负荷之时),配电网就需要投资建设;投资人需要忍受几年甚至是更长时间的低投资回报。因此,投资人在签署协议时往往需要对财政补贴(保底电量)作出合同约定,需要政府给予财政补贴。财政扶着配电网走多久、多远,都有待于各具体项目协商确定。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)明确提出:“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告”,因此,投资人可以用合同方式将项目运营补贴纳入财政预算作为政府方的义务。

实际上,作为具有垄断性的公用事业,国家对配网价格(输配电价)改革的总体思路是严格监管垄断企业的收益,采取“准许成本+准许收益”价格监管模式。其中,准许收益是吸引社会资本投资的重要因素(当然,应鼓励投资人通过创新商业模式,提供增值服务的方式获取综合性收益)。只有保证投资合理收益,才能真正吸引到社会资本,破除配网投资领域目前电网公司一家独大的局面。

三、园区配电网建设投资一体化模式应用探讨

1、总体思路:建立“一站式购买服务”模式,引进社会资本方企业来统筹规划和运作,形成“融资、投资、设计、建设、运营、移交”的全链条服务,以最终绩效考核方式支付用电服务费,实现社会资本方的回报。

2、运作模式:推行全产业链一体化模式,从前端规划、方案评审到设计、报建、采购、施工、运营、检修、维护所有环节的一体化运作。由专业服务企业通过政府采购方式进入,不仅负责整体项目运作和用电服务提供,同时,前端做好与园区管委会、供电公司、购电发电侧之间的关联,后端做好与金融机构、建设单位、设计团队、电力维护与检修队伍等之间的关联。

3、盈利模式:确立以购买服务的“可用性+绩效付费”为核心的盈利模式,以不增加入园企业用电成本和园区管委会支出责任为出发点。进驻园区企业以原有电价或协议电价来支付电费(有些园区为了招商引资,可能会有优惠电价),基础设施和固定资产投资回报部分通过管委会所代表的政府来解决和承担,通过PPP模式将政府支出责任部分纳入中长期财政预算,建立“使用者付费+可行性缺口补贴”的回报机制。引导建设投资方从过去的单一业务型向综合服务型转变,保障安全供电、提升服务质量。

4、增值路径:创新模式,以用电服务采购+自主创新服务方式实现投资增值。具体来说,可探讨以“使用者付费+政府可行性缺口补贴”之外的“节能奖励+资源补偿”等模式。譬如,针对路灯改造、节能改造等方面可能有的国家奖励、补贴,包括以传统合同能源方式所获得的奖励分成,可以全额补给投资方或与政府分成;又或者通过充电桩、停车场等项目特许经营的方式进行资源补偿。

5、创新型模式应用的优势:在园区配售电领域,以PPP模式应用为契机,推进融投资、规划、设计、建设、运维一体化,是能真正实现“物有所值”的一种创新模式:

1)PPP模式的应用,既符合现阶段政府的产业投资方向和政策,又能通过把政府支出责任部分列入中长期财政预算的方式,协助投资方吸引金融机构进行投资,减缓政府财政压力,促进园区建设和经济发展。

2)一体化模式的应用,既能通过“购买服务”方式来提升综合用电服务水平,促进投资方提供“又好又优”的综合一站式方案,又能通过“绩效考核付费”方式,基于用电服务全链需求筛选优质的投资方,保障供电安全和质量。

3)创新型模式的应用,有利于激发民间资本的积极性,引导民间资本进入电力行业。该模式更突出“服务”而不是“资源”,打破了既有的利益竞争格局,削弱了现有垄断企业的优势,为民间资本进入提供了很好的机会。同时,近期财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中,特别提出:“积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境,合理设定采购标准和条件,不得对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。” 因此,基于园区的配售一体+PPP模式的应用,将是激发民间资本进入电力行业的最佳突破口。

四、政府支持建议

在传统电力行业,由于垄断特征较为明显、竞争不充分,导致很难有民间资本真正有实力、有能力与现有垄断性企业主体进行竞争,参与电力行业投资的民间资本在专业技术、投资实力、资源积累等方面多有不成熟,因此,在引进民间资本促进行业竞争的同时,政府应在政策引导、风险保障、环境塑造等方面多给予支持。

1、简化程序、强化支付保障:根据PPP政策要求,对符合产业和政策要求的项目中的政府支出责任尽数纳入中长期财政预算支付计划,加强民间资本与金融机构的融资支持。

2、加大财政扶持力度。对多数新建、改扩建园区,由于其形成财政收入和盈余需要较长时间,园区财政支付能力有限,因此,推进民间资本进入园区配售电领域,重点考虑落实前期费用补助、以奖代补、财政税收优惠、土地供应或捆绑等方面的政策支持。

3、塑造公平竞争的环境。对处于弱势的民间资本,应在配电投资业务准入条件、“禁止三指定”政策执行、采购投资方的竞争机制等环节加强监督与管理,引导企业公平竞争,给予民间资本参与竞争的动力。

4、创新性的示范引领。以试点、示范方式推进园区配售电模式创新性应用,建议选择一批处于新建或改扩建、中等规模、用电需求较强、具备创新主题的园区作为试点,加大对民间投资和一体化模式的政策倾斜力度,设置示范奖励等,先落地一批、推进一批、再引导一批。

5、其他操作层面的技术支持,譬如,加快技术标准建设和支持等。针对民间资本投资配售电网的并网流程,需制定相关的管理办法,确保并网服务规范、优质、高效,其中包括增量配电网的建设内容、建设标准、竣工验收、运行指标等保障电网安全、供电质量以及用户利益的技术标准。




责任编辑: 李颖

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