新电改深圳破题

12年一个轮回,电改亦是如此。2015年1月15日,《中国经济信息》记者在浏览国家发改委官网时发现,深圳市输配电价改革已经正式获得国家发改委批复,首个监管周期(2015年-2017年)的电网输配电准许收入和输配电价已公布。其实,早在2014年11月,国务院就已经原则通过了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(即新电改方案),如果这一消息属实,新电改方案有望在今年3月出台。

2015年1月28日,当谈及深圳电改时,华北电力大学教授、能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣十分期待,他说:“深圳输配电价改革的核心是将管住中间与放开两头从价格形成机制上捋顺,摸清输配电成本是为了有效地管住中间,让两头市场的建立能够顺利进行,可以将其视为新电改的第一步。”

电改再启 锁定电价

从我国现行的电力管理体制看,电力消费方和电力生产方之间的信息交流和传递是被阻断的。在分析其成因时,曾鸣解释道:“长期以来,我国实行包括上网电价和销售电价的两端定价,而输配电价包含在销售电价之中,电网的输配环节无法测算及表现出较精确的独立价值,导致电网企业本身难以控制电力服务各环节成本,因此企业的经营效益无法获得进一步的提升动力;同时,上网电价和销售电价联动性不强,缺乏购电成本、发电系统容量占用等电价核算依据,不同用户的销售电价制定不合理,存在明显的交叉补贴现象,最终使得价格信号无法反映市场供求状况。”

由此可见,供需各方缺乏议价权已经成为电改拦路石,这一轮电力体制改革的关键显而易见应该是电价改革。而在确定电价的过程中,“电网”是具有天然垄断性的,根据电网的实际运营情况,摸清电网成本对建立一个健康的电力市场就显得十分紧迫。

有观点认为,电力改革的目的就是让电力这种商品回归它的市场属性。对此,曾鸣表达了不同观点。他认为:“市场化只是电力体制改革的基本方向,也是达到电改目标的手段之一,但绝非电改的目的。”

回顾整个电改历程,国务院早在2002年,就印发了“国发[2002]5号文件”,即《电力体制改革方案》,明确了“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电力改革总体方向,并提出要引入竞争、打破垄断,建立社会主义电力市场经济体制。

2007年,国务院又颁布了19号文,落实5年前提出的电改目标,虽然改革的路径已经十分清楚,但现实却进展缓慢。12年过后,当初制定的电改顶层设计仍未实现,电网企业通过低买高卖获得垄断利润的方式仍未有实质性的改变,其在输配环节和销售环节的垄断力量不降反增。时至今日输配分开仍未实现,主辅分离不并彻底,竞价上网等电力市场化十分遥远。业内人士普遍认为,电网公司坐吃差价的运营模式不改,电改无从谈起。

电网公司现行垄断经营模式造成众多乱象。比如,即使发电厂自身用电,也必须先以低价卖给电网公司,再从电网公司以高价买回。可见,在现行电力体制下,电网公司的“坐吃差价”不但制约上游清洁能源发展,也制约了下游用电企业的发展,更不利于自身创新发展。

输配价格 科学核算

依据国家发改委的要求,深圳市首个监管周期内输配电价水平分别为0.1435元/千瓦时、0.1433元/千瓦时、0.1428元/千瓦时,与2014年相比下降约0.01元/千瓦时。对这三个逐年递减的价格,曾鸣分析称:“这是科学核算出来的,按‘放开两头、监管中间’的思路,建立独立的输配电价对于推动电力直接交易非常关键。通过深圳试点改革,可以摸清输配电环节成本,为将来全面核定电网输配电成本做基础。”

根据方案,深圳输配电价的核价基础为深圳供电局有限公司的输配电资产和业务,电网准许收入等于准许成本加上准许收益加上税金,输配电价总水平等于输配电总准许收入除以总输配电量。在这中间,准许成本是由折旧费加上运行维护费而来,准许收益等于可计提收益的有效资产乘以加权平均资本收益率。税金包括企业所得税、城市维护建设税、教育费附加。

值得注意的是,“准许成本加合理收益”看起来简单,但事实上并非如此。中国社会科学院可持续发展研究中心特约研究员张安华说:“关键在于‘准许’和‘合理’,到底准许多少成本,多少收益是合理的,很难说清楚。”

输配电价难以确定的原因是多方面的。首先,中国的电网总资产约为2.57万亿元,涉及领域横跨金融、制造、矿业、房地产等众多领域,统计工作庞大。其次,国家发改委也曾在2007和2008年公布过输配电价和销售电价,但其本质上只是所谓购销差价,并非真实的输配电价,统计基础薄弱。最后,各地差异极大。依据2007年公布的输配电价数据,最高的是海南省0.215元/千瓦时,最低的河南省仅为0.082元/千瓦时。产生巨大地域差异的原因是,首先各省市的电网建设年代不同,折旧率不同。其次是农电的输送成本较高,如果一省农电多则成本必然高。但有一点是可以确定的,电网的成本必然包括折旧率、运行维护费用、输电费、职工薪酬等。

时机成熟 深圳先行

对于新电改选择在此时的深圳开展是有其深刻原因的。这一方面是由于深圳电网建设于改革开放之后,各项核算数据齐全,较为清晰,适于成为输配电价核算的样本,一方面也由于电改条件已成熟。

深圳具备进行电力改革试点的独特优势。从二十世纪80年代开始,深圳市在电价管理机制和销售电价结构等方面就进行了创新。设立了以电价调节准备金为基础的浮动电价机制,然后再依据用户的用电负荷特征数据,随时调整电价结构,形成了区别于其他地区的独立电价体系。

深圳供电局所属的南方电网公司董事长赵建国曾表示:“南方电网公司是中国电力改革的试验田,肩负为五省区服务的责任和使命,将全力配合国家电力改革。”按照国家电价改革部署,南方电网公司在2013年就已经向国家发改委和广东省发改委提出建议,打算以深圳作为输配电价改革进行试点。

除了地点的选择,时机的把握也十分关键。曾鸣认为,选择现在这个时间来重启电改,主要有以下几个原因:一是政治需要。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。电力是国民经济的重要组成部分,此时推动电力体制改革,促使市场在电力资源配置中起决定性作用,正当其时;二是环境允许。当前,我国经济进入新常态,电力发展也不会像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为改革创造了一个相对稳定的内外部环境条件;三是技术提升。随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善,为电改提供了相对较好的技术支撑。

深圳输配电价改革要真正达到预计效果,还要进行配套改革。曾鸣表示:“一是要做好输配电价改革的舆论监控和正确引导;二开展定价前的输配电成本监审,做好输配电价方案测算及报批工作;三建立与输配电价机制相适应的配套制度,如电网投资管理程序、平衡账户管理办法、电网运营效率和服务质量的考核办法及奖惩办法等等。

从电改的逻辑上看,在确定了独立输配电价、改变了电网的经营模式后,下一步是要搭建独立的交易平台,实施配套改革形成新的电力市场。