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《历史回顾》关于农村水电及电气化事业发展的若干观点与理念

2017-03-27 13:59:24   作者: 李其道  

1.党和围家领导人始终关怀重视农村水电发展

早在1935年毛泽东同志率领中国工农红军离开江西中央苏区时,就曾握着一位当地老表的手深情地说,等革命成功了,给你们一家家送来“小太阳”,如今“小太阳”已进入农村千家万户。1960年毛泽东同志视察浙江金华双龙小水电,指出发展水力发电大有可为。1982年邓小平同志在四川听取了允许地方自建、自管、自用小水电,推动农村经济社会发展的汇报后,发表了“中央、国务院给个政策,群众、国家都得利,这就是搞活,就是解放思想”的著名讲话,倡导建设中国特色农村电气化。上世纪八九十年代李鹏同志多次讲话强调:“小水电必须要有自己的电网、供电区,没有自己的电网是发展不起来的。”进入新世纪,党和国家领导人江泽民、朱镕基、胡锦涛、温家宝同志指出:“要促进人与自然的协调与和谐,要发展农村水电,增加对农村水电等‘六小’工程的投入,要加快农村电气化建设,实施小水电代燃料工程,保护生态,改善环境”,“农村水电要坚持为农业、农村、农民服务的方向;要把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来,进一步搞好治水办电,实施小水电代燃料工程,加快农村电网改造,提高农村电气化水平,为促进农村经济社会发展作出更大的贡献。”“小水电开发应该确定正确的方向和政策,使其与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来,走科学、有序、可持续发展的道路。”几代党和国家领导人始终关怀和重视小水电的发展,通过广大人民群众的参与和实践,推动农村水电及电气化事业经历了两个历史阶段,进入了新世纪与时俱进发展的新阶段,肩负新使命,实现新任务。

2.1997—2006:农村水电及电气化改革发展不平凡的10年

上个世纪90年代后期,在电力垄断体制的严重影响和所谓水利部门“不再管理水电”的误导下,一片“先改制后改造”、“电水分开”、“发供分开”,全面“上划代管”、“控股股改”、“贱价收购”的声浪下,全国农村水电及电气化事业遭受建国以来前所未有的冲击。

此后,在中央的关怀、水利部的指导、有关方面的支持和水利部水电局的引领下,全国农村水电行业依靠地方党委和政府,依靠广大干部职工和人民群众,紧跟党中央、国务院的部署,及时贯彻落实党中央、国务院领导同志一系列重要指示,认真贯彻执行中发、国发文件规定和国家法律法规政策规定,……等等,农村水电及电气化事业终于以新世纪新时期新使命新任务的姿态,迎来了又一个春天。

1997—2006这10年,是不平凡的10年:

一是党的十五大召开前夕水利部提出了《水利系统水电改革与发展思路》,在行业遭遇波折与困难中极大地发挥了中流砥柱的作用;

二是在国务院机构改革中撤销水利部水电司后,从当前实际和今后发展出发,国务院领导批准同意水利部新成立了农村水电及电气化发展局,新时期以来,中编办进一步明确了该局的行政职能,人事部重新将该局纳入公务员制度管理,财政部将该局工资纳入国家机关统发,水利部落实《可再生能源法》重新制定了该局的“三定”方案,规定了10项行政职能,新增了水能资源管理职能,充实了农村水电建设管理职能,对于在新世纪继续推进水能及电气化改革与发展有着重大意义;

三是水利部积极配合有关方面,推进了国发[1999]2号、[2002]5号文件和《电力监管条例》、《可再生能源法》以及相关配套政策措施的出台,同时制定了一系列的《办法》、《意见》、《通知》和《标准》、《规范》、《规程》,为实现农村水电及电气化体制创新、科技创新、管理创新、政策创新,提供了强有力的法律法规政策依据、支撑和保障;

四是突破单纯依靠常规煤电长距离送电,在边远山区、民族地区和革命老区建设农村电气化不现实、不经济、不科学的旧观念旧模式,而主要通过开发利用清洁可再生绿色能源,建设五年一个台阶,连续建设,动态管理,滚动发展,不断满足农村全面建设小康社会需求的中国水电农村电气化,以电气化县建设为龙头,带动全国农村水电的开发和利用,整体推进全国农村水电及电气化事业一浪一浪地前进;

五是新世纪,农村水电进入第三阶段,主要是保护和改善生态环境,促进农民持续增收,促进地方发展,农村水电开创新领域,实施小水电代燃料生态工程,走“政府扶持、企业运作、农民参与、低价供电、保护生态、改善生活”的路子,获“国家得生态、农民得实惠、企业得效益”的三赢效果,建“社会各界普遍赞扬,农民群众衷心拥护、广泛参与”的德政工程;

六是坚持科技创新,以农村水电现代化建设为龙头,开创行业与管理新局面;

七是水能是河流生命的动力,水能和水电是两个完全不同的概念,坚持理论和实践相结合,全面贯彻《可再生能源法》,确立水能独立能源的法律地位,建立和完善可再生能源分部门分级管理的体制,推进水行政主管部门依法健全机构,创新机制,认真履行水能资源管理职责,切实加强水能资源统一管理;

八是坚持在保护生态环境的基础上、实行有序开发水电的方针,全面实施小水电代燃料、建立农村水电与生态建设相结合的机制,实行农村水电资源有偿使用、建立资源股收益补助农民的机制,加大国家财政对农村水电的投入、建立农村水电促进农民增收的长效机制,创新政策、促进地方发展和新农村建设,加大监管力度、依法严格管理,建设环境友好和社会和谐型水电;

九是把国家对农村集体和农民的扶持转换为水电生产力,扶持农村集体和农民实行股份制办电开辟农民持续增收新途径,符合广大农民群众的根本利益,获得农民群众的真诚拥护和广泛参与,这是农村水电及电气化事业发展的生命源泉;

十是推广中国经验,扩大国际合作交流,促进中国和世界小水电可持续发展。

这10年,是贯彻落实党的十五大、十六大精神,坚持中央水利工作方针,贯彻水利部党组从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的10年;是贯彻落实中央领导同志重要指示和中发[2002]2号、[2003]3号、[2004]1号、[2005]1号、[2006]1号文件规定和《水法》、《电力法》、《可再生能源法》、《电力体制改革方案》等法律法规规定,党和国家为扶持农村水电及电气化发展所制定的一系列方针政策,以及水利部为实现农村水电及电气化体制创新、科技创新、管理创新、政策创新所制定的一系列《办法》、《意见》、《通知》和《标准》、《规范》、《规程》的10年;也是奋勇拼搏、探索追求、开拓创新、与时俱进的10年。

10年来,农村水电装机不断取得新突破,水电农村电气化建设实现新跨越,小水电代燃料生态工程开创新领域,农村集体和农民股份制办电开辟农民持续增收新途径,农村水电电网大规模改造,农村水电现代化积极推进,水能资源统一管理不断加强,农村水电坚持电力体制配电端的改革深入进行,农村水电资产战略性重组结成硕果,农村水电国际影响显著提高。

3.感谢及其他

今年(2003年)5月中下旬,在中国农村水电及电气化信息网www.shp.com.cn)电力体制改革论坛中,“关注电力体改小水电一员”网友对我提出“大谈电力体制改革,有何意义”的发问,引起一场热烈讨论。

首先,我要向发问者网友和所有参加讨论的网友,表示诚挚的感谢!在一起工作的领导和同志常提醒我要淡化麻辣味,多用数据实例说话,少讲不讲空话套话,这些都是对我局限性和弱点的透辟分析和希望我有所改进的入里之言。我真心地认为,对我提出发问和对所写文章提出看法与质疑,是对我的关爱和鞭策。由此引起对农村水电改革发展问题的热烈讨论,更是对我们所从事事业的激励和推动。我虽年逾古稀,仍有求缺补正之心,只要身体尚可,精力还济,自当继续努力学习,坚持联系实际,深入思考,在行、知可及范围内,提出一己之知、之见,为服务、报效事业竭尽棉薄之力。

我基本每天都翻看网坛发言,触动不小,获益很大。这次讨论的问题,虽重点是有关农村水电资产的战略性重组,但讨论所及,实质引出四个攸关农村水电改革发展的重要问题。

一是农村水电改革发展的实践依据和法律法规政策依据是什么?

二是当前影响农村水电改革发展的关键问题应否首推认识性障碍和体制性障碍?

三是怎样正确对待和妥善处理“大小电”之间关系以及农村水电企业与地方、部门、产业、行业之间的关系?

四是农村水电如何增强实力、参加市场竞争、寻求法律法规政策保护?

此外,讨论中还提出了有关国发[1999]2号、[2002]5号文件之间关系,网改资金形成资产产权归谁,“新旧”垄断,政府部门作用,企业自主选择走向和依托,五级电力市场,两级出资人制度,国有资产使用权量化,国有水能资源使用权实现形式,民营经济迸发活力等不少理论、政策和实际问题。都值得进一步讨论与深入探讨,我将继续关注、学习和参与。

4农村水电改革发展的断想

首先,对理论、思路、理念轻薄不得。没有理论的行业是立不住的行业,没有思路的部门是无所作为的部门,没有理念、失去方向的企业是自生自灭的企业。在理论、政策、思路、战略举措,以及在认识和把握事物发展内在规律而形成的坚定信念等等的指导和支撑下,在艰难险阻的夹缝中特别是在建国以来前所未有的冲击中走出来的中国农村水电事业,不仅在我国中西部地区和东部山区起着不可或缺的举足轻重的作用,而且在世界小水电之林中占有重要位置。汪恕诚同志在农村水电事业遭遇困难、挫折的时候说得好,打击小水电将犯历史性错误!对理论、思路、理念轻薄不得。说理论、思路、理念虽好但缺乏操作性的同志,除个别人云亦云者外,大抵是略有触及,浅尝即止,有时间去急、去说、去碰,无时间去学、去思、去实践。不了解农村水电的过去、现在和将来,不知道农村水电改革发展的实践依据和法律法规政策依据,不清楚农村水电在水利、农业、能源和生态环境建设中的属性与特点,以表象作结论、定走向,往往是不确当的。真正从实践和理论的结合上,深刻地了解农村水电在社会主义市场经济中的重要性和地位作用,清醒地知道当前影响农村水电改革发展的关键性问题仍是认识性障碍和体制性障碍,我们就能解放思想,实事求是,与时俱进,以不畏艰险的创新意识与勇气去克服困难,以开拓进取的创新眼光与态度去奋发工作,以坚轫不拔的创新意志与信念去探索追求。看似虚远,实则启迪开窍,举一反三,有利企业,有利行业,有利事业,有利部门,有利当前。

5关于电力体制改革的三点学理认识

(1)电力体制改革方向及趋势

根据《电力体制改革方案》和配套文件精神,我国电力体制改革要打破两个垄断,一是发、输、配一体的行业垄断,二是“一省一公司”的区域垄断;实行三个分开,一是“厂网分开、竞价上网”,二是“主辅分开、消除关联关系”,三是“输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司,电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。构建一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

今后的趋势应是:完善监管体系,健全技术支持系统,建立和完善以科学合理的电价机制为核心,统一开放、多区域、多层次、多市场主体,公平竞争,健康发展的社会主义电力市场体系,为用户提供充足可靠廉价的电力商品和优质服务。框架模式是:调度中立;厂网分开,竞价上网;输电共管,集散服务;输配分开,竞争供电。在严格的宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用,激发和调动开发可再生清洁能源、使用洁净电技术、节能降耗和节约型合理用电的积极性。

(2)电力生产力和电力生产关系

在社会生产力还不发达的现阶段,发展电力生产力的多层次、多模式,决定电力生产关系的多层次、多模式。中央、地方办电,必然带来中央、地方管电;综合部门、相关部门涉电,必然带来主管与分管和统一管理下的分工协作。电网是技术设施,属于生产力范畴;企业是市场主体,属于生产关系范畴。全国全省可以是一个电网(联合电网),但不可能是也不应该是一个企业。推进全国全省联网,不是也不应是推行输配一体的“一省一公司”。

在积极推进全省全国联网的同时,分布式供电的农村水电实行地方办电与管电、管网的结合,建立和完善发供一体的地方独立配电公司,参与培育和完善多市场主体的电力市场体系,符合电力体制改革的方向及趋势,适应解放和发展电力生产力与农村社会生产力的要求,适应社会主义市场经济发展的需要,适合资金来源多渠道、投资主体多元化、公有制实现形式多样性的举办经营特点,符合国际社会电力能源的战略发展方向。

(3)大小电网关系问题

以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网,简称大小电网,两者之间的矛盾过去有,现在有,今后还会有,正确对待和妥善处理两者之间的矛盾,是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的双方一方是中央电力企业,主要是省级国电公司(以后将是重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司),另一方是地方电力企业,主体是农村水电。大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系,是提供输电通道与进行电能交换的关系,是输电网与配电网的关系。是赋予农村水电平等的发展机会和国民待遇,让电力普遍服务深入农村、惠及农村,推进农业增效、农民增收、农村发展,共享改革发展成果,共创和谐社会的关系。

在公平竞争、开放有序的电力市场尚未形成的目前,大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。正确对待和处理大小电网之间的矛盾,巩固和完善大小电网并举共存和谐发展的合理格局,关系到统筹城乡发展,实行工业反哺农业、城市支持农村的方针,充分调动一切积极因素,逐步改变城乡二元经济结构体制。有利于在国家的宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用,并用“看得见的手”补充“看不见的手”,彻底消除垄断,培育市场竞争主体,形成科学合理的电价机制,完善电力市场体系,促进整个电力工业更好更快发展,为国民经济发展与社会进步提供支撑、保障和动力。

6.小平同志与“三自”方针

按:这是中国水利报社在小平同志百年诞辰前夕,向李其道邀约的“配照”特约稿。

今年(2004年)8月22日是小平同志百年诞辰。我们怀着无比崇敬和感激的心情缅怀小平,铭记伟人!

1982年9月,邓小平同志陪同朝鲜劳动党中央委员会总书记金日成访问四川。访问途中,在谈到中国经济发展的战略重点时,小平同志说,战略重点,一是农业,二是能源和交通,三是教育和科学。9月22日在成都,中央有关领导向小平同志汇报工作,汇报了四川灌县(今都江堰市)负责同志说如果允许地方自建、自管、自用小水电,可以解决农村用电,推动农村经济社会发展,还可以在丰水季节实行下浮电价,让农民群众廉价用电煮饭烧水,节省大量烧柴和煤炭。小平同志对发展小水电实行自建、自管、自用,给予了充分肯定,发表了“你们可以写个报告。先试点。中央、国务院给个政策,群众、国家都得利。这就是搞活,就是解放思想”的著名讲话。

在小平同志的倡导下,经过中央领导对水能资源丰富的四川、福建等省的广大老、少、山、边、穷地区的深入考察,于1982年11月提出了大力发展小水电,实行自建、自管、自用方针,五年内先建设100个中国式农村电气化试点县的战略部署和要求。

1982年12月原水利电力部与四川省人民政府为贯彻落实小平同志和中央领导同志关于发展小水电的指示精神,联合发出了《关于积极发展四川省小水电的若干规定的通知》。在《规定》的第一条明确提出:“发展小水电直接关系到农业和能源两个战略重点,必须予以足够重视。”“必须坚持大中小并举和国家办电与地方办电相结合的方针,小水电要贯彻执行‘自建、自管、自用’的方针和‘以电养电’的政策,调动各级办电的积极性。”

1983年,国务院部署100个小水电资源丰富的县,到“七五”期末进行农村水电初级电气化县试点建设。取得成功后,国务院在“八五”和“九五”期间又分别部署200个和300个农村水电初级电气化县建设。到2000年底,全国共建成653个农村水电初级电气化县,超额完成了国务院部署的“七五”至“九五”三批共600个农村水电初级电气化县的建设任务。

进入新世纪,在农村水电初级电气化县建设的基础上,国务院又部署“十五”期间全国建设400个适应全面建设小康社会要求,以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面发展为主要目标,并建立五年一个目标的滚动发展机制,建设不断扩大范围、提高水平的水电农村电气化县。

在小平同志的倡导和“三自”方针、“以电养电”政策等党和国家方针政策的指引下,我国发展农村水电、建设中国特色农村电气化,使3亿多无电人口用上了电,在边远山区、少数民族地区和革命老区比较好地解决了发展中国家共同面临的农村能源、生态环境和消除贫困的问题,得到地方政府和人民群众的热烈拥护和支持,被人民群众誉为长期持续实施的“覆盖面最广、工作最扎实、成效最显著的扶贫工程、光明工程和鱼水工程”,同时也得到了国际社会的高度赞誉。新时期,党中央、国务院将农村水电列为覆盖千家万户,促进农民增收效果更显著的农村公共设施和基础设施,要求放在更加重要的位置,增加投资规模,充实建设内容,扩大建设范围。我国农村水电及电气化事业取得了巨大成就。

我1952年参加水利工作;1954年从事农村水电事业,迄今已50年。深切地体认到改革开放25年多来,我国农村水电及电气化事业,在邓小平理论的指引下,以改革为动力,冲破束缚生产力发展的生产关系,于促进解放和发展农村社会生产力与电力生产力中发展起来的。

小平同志充分肯定的“三自方针”,其精神实质就是坚持自力更生、艰苦奋斗;就是坚持“谁投资、谁所有、谁收益”,防止、反对上划、平调,维护投资者合法权益,调动国有资本、集体资本、非公有资本发展农村水电的积极性;就是坚持农村水电电源与电网同步建设,电力建设与负荷建设协调发展,直接面对农村电力市场,以服务“三农”为宗旨,以实现经济效益、社会效益、生态效益相统一为目标,为贫困山区和老少边穷地区全面建设小康社会提供电能支撑和保障,为这些地区实现全面、协调、可持续发展作出更大贡献。“三自”方针中的“自建”,还包含农村水电国有产权获得的利润不纳入地方财政收入,实行“以电养电”。而实行“以电养电”政策,就是实行股份制办电,按股分红,国家、地方国有股份分得的红利作为“以电养电”资金,继续用于农村水电及电气化建设,建立投入产出良性循环、滚动发展的机制。

20多年前我国农村水电及电气化建设就普遍实行“三自”方针和“以电养电”政策,表明它早就跨入社主义市场经济范畴,适应解放和发展农村社会生产力与电力生产力的要求,适合资金来源多渠道、投资主体多元化、公有制实现形式多样性的举办运营特点,符合我国电力体制改革的方向,符合国际社会联合电网分散分布式供电的能源战略发展方向,具有与时俱进的强大生命力。

我们要彻底打破输配合一、纵横一体的行业垄断和区域垄断的旧体制,转换产生于垄断体制基础上的权益机制和习惯思维,清除两个垄断的根源和根深蒂固的影响;要坚持执行“三自”方针,坚持独立配电公司方向,推进农村水电资源丰富、主要靠农村水电供电的市县,都有产权清晰、权责明确的自发自供配电网;要创建输电通道无岐视,推进分散分布式供电新技术;要大力发展农村水电,有效服务“三农”。用实际行动缅怀小平、铭记伟人!7.小水电大政策大产业大事业

农村水电历史,是由广大县镇农村人民群众写成的,是由我国的自然地理环境和社会主义初级阶段的社会经济条件造就的,是由我国的国情和中西部地区和东部山区各有关省(区、市)的省(区、市)情决定的。

农村水电是贫困山区农民的伟大创举,是改革的先行,是开放的先锋,是科技进步的实践者,是政策创新的体现者。

小水电大政策大产业大事业。胡耀邦说,小水电是“一通百通”的事业,是能够“实现‘两江河水颂伟业,三山灯火照宏图’这个我们祖祖辈辈没有实现过的景象”的事业。钱正英说,小水电是众人拾柴火焰高,地方性强、群众性强,政策性强的事业。

小水电是媲美“三峡”并直接惠及广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的中国伟大工程。具有与时俱进的强大生命力。

小水电具有资源的长效性、市场的长效性、资产的长效性,促进与保障农民增收解困致富的长效性。

8.小水电是社会主义新农村建设的重要內容能充分发挥引擎作用

小水电是现时期我国贫困山区农村集体和农民唯一易于开发利用,变资源优势为经济优势和生态优势的农村稀有资源。

小水电没有大量水体集中和移民,规模不大、投资省、工期短、见效快,特别适合农村集体与农民个人开发。开发技术十分成熟,与开发小型煤炭等资源相比,具有十分突出的技术、安全、节约、清洁、可持续发展的优势。

小水电作为重要的清洁可再生绿色能源和重要的农村基础设施与公共设施,对于按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,促进现代农业建设,促进农民持续增收,促进农业基础设施建设,促进农村社会事业发展,促进农村全面深化改革,促进农村政治和精神文明建设,从而促进社会主义新农村建设,能充分发挥引擎作用。

从解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发,充分发挥小水电的引擎作用,可以让更多的农民在家门口打工,拉动非农就业,增加本地消费需求,带动当地农副产品加工和中小企业发展,促进小城镇建设。可以在政府的主导下,以农民为主体,不断提高农民的组织化程度,综合创建,整村推进,建设好社会主义新农村。

9.农村水电主要是发供一体的体制形式

上个世纪50年代,农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路;60年代,是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路;70年代,是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程;进入80年代,是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网;进入90年代,是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网,同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。几十年来,农村水电的主要体制形式是发供一体的地方独立配电企业,供需直接见面,既有电源,又有电网,并与主网进行电能交换交易,余电上主网,不足从主网购入。

10.农村水电的定性与定位

从“定性”讲,农村水电是清洁可再生绿色能源。发展农村水电、建设农村电气化(含小水电代燃料等),就是发展清洁可再生绿色能源、建设农村电气化,就是突破单纯依靠常规煤电长距离送电,在广大中西部地区、少数民族地区和东部山区建设农村电气化不现实、不经济、不科学的旧观念旧模式;就是按照邓小平同志的倡导,建设中国特色农村电气化,解放和发展电力生产力和农村社会生产力,让电力普遍服务深入农村特别是广大贫困山区、老少边穷地区农村,直接惠及农业、农民。

从“定位”讲,凡主要由地方组织建设和管理的农村水电电源电网,不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本,只要开发农村水能主要为农村与县域经济社会发展提供电力,即为农村水电。包括双方签订协议,由各类资本异地开发农村水能借网向本地区农村与县域经济社会发展提供电力,也为农村水电。

在“到位”上,搞好农村水电及电气化工作应机构健全、职能明确、人员精干、工作到位。必须加强机构、职能和能力建设,推进农村水电及电气化事业快速、持续、协调、健康发展。

11.水能与水电

水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面,本质内容为水量和水能。水量是水流的集结,有水流就有落差,水能是单位时间内水流集结密度与落差的乘积,是水量作功的结果。水行政主管部门负责对水资源统一管理,必然负责对水能资源的统一管理。水能是一次能源,水电是二次能源,水电是水能的产品,既有内在联系,又属两个不同的工作范畴。就水行政主管部门而言,对于水能,无论大、中、小、微,不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本,都要对其依法行政和实施行业监管;对于水电,则只对农村水电和水利系统水电,依法行政和实施行业监管。

12.农村水电的的基本特征

可以归纳为很多条,但从基本角度和战略角度看,主要有五条,即地方性、自主性、政策性、双重性和准市场竞争性。

(1)地方性。发展农村水电、加快农村电气化建设,是实现农业和农村现代化的重要条件。包括国家投资、社会投资和引进外资在内,主要由地方组织建设和管理。农村水电建设是农村和地方经济社会发展战略的重要组成部分。

(2)自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、使用权四不变。

(3)政策性。农村水电是在冲破束缚生产力发展的生产关系,解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的,具有强烈的政策性。要求实行“自建、自管、自用”方针,坚持自力更生、艰苦奋斗,反对上划、平调,维护投资者合法权益;坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展;坚持供需直接见面,有供区市场和服务对象,实行办电与管电管网和服务用户的结合。要求实行“以电养电”政策,实行股份制办电,按股分红,中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金,继续用于农村水电及电气化建设。这些政策措施突破了计划经济模式,率先跨入了市场经济和建立投入产出良性循环、滚动发展机制的范畴。

(4)双重性。农村水电既是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分,作为可再生清洁、绿色能源,又是电力工业不可或缺与不可替代的重要组成部分。

(5)准市场竞争性。实现经济效益、社会效益、生态效益相统一的农村水电,是农村基础设施、公共设施和“六小”工程,是基础性、扶贫性、公益性、生态性与经营性相结合的工程,是准市场竞争性工程。

农村水电的社会公益与生态服务性,决定它不完全受建立在竞争基础上的市场规则的约束,不允许以盈利为唯一目标,而不要社会公益、生态服务目标,要求国家直接配置调节部分资源,发挥国有资本的主导作用(特别是西部地区需要如此);但它同时也具有经营性,要求在国家的宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用,同时重视用“看得见的手”补充“看不见的手”,不陷入“泛市场化”。

“准市场竞争性”是指“一定范围和一定程度的非市场竞争性”,而不是“无市场竞争性”,因此,不应把农村水电工程当做政府的“福利工程”来经管,而应在通过国家实行优惠政策体现社会效益、生态效益的基础上,完全按照企业的要求来经营。

要切实做到:国家得生态,农民得实惠,企业得效益!

13.农村水电具有超前性与外延性以及实施联网的必然性

(1)超前性与外延性。电量是电能的集结,电力是单位时间内电能的集结密度。适应和满足市场需求实施电力电量平衡,起主导作用的是电力平衡,电量的不平衡是电力的不平衡派生的。解决供需矛盾、增加供电能力的关键是发展电力,要主要依靠外延扩大再生产;而效益的发挥,则是在电力平衡的基础上,充分有效地使用电量。这一特征决定了发展农村水电的超前性和外延性。要求我们不能滚铁球,死守老摊子;更不能滚泥球,越滚越小;而必须滚雪球,创新、开拓,进取、发展。“发展是硬道理”,对农村水电显得尤为重要。

(2)实施联网的必然性。水能资源和电力负荷之间存在着不平衡性。同时就一个行政单元来讲,电源的增长呈阶梯形,而负荷的增长一般呈斜线,叠加在座标图上则反映为缺电---平衡---余电---平衡,再缺电---再平衡---再余电---再平衡,这是推动电力工业发展的内在规律。以上突出反映了实施联网的必然性,要求农村水电走联网之路,实施县内联网、跨县联网、与更大的地区性电网联网、与国家大电网联网,以及打破省际之间市场壁垒,实施边境地方小电网跨省联网,交换交易电能,优化资源配置。只有这样,才能比较好地实行余缺调剂,适应和满足负荷需求,保障安全,发挥效益;才能建立比较深厚的技术经济基础,保障和促进农村水电巩固发展,并在此基础上更好地实施产权制度改革,建立和完善现代企业制度,规范地实行公司制改组、商业化运营、法制化管理。

14.农村水电在贫困山区具有突出的资源优势、区位优势和比较优势

农村水电资源遍布全国各地,主要集中在长江上游、珠江上游和黄河中上游的边远山区、少数民族地区和革命老区。这些地区地域大、人口少、负荷分散,不适宜大电网长距离输送供电,而农村水电具有分散开发、就地成网、就近供电与投资省、成本低、工期短、见效快的特点,特别是农村水电资源丰富的地区多属退耕还林还草区、天然林保护区、自然保护区和水土流失重点治理区,因而在实施西部大开发战略开展农业、水利、能源基础设施建设和生态环境建设中,农村水电有着突出的资源优势、区位优势和比较优势。

15.影响水能资源丰富的贫困山区农村水电发展的体制性障碍究竟是什么?

一些水能资源丰富的贫困山区,直到目前,作为清洁可再生绿色能源、直接服务“三农”的农村水电,及其供电区的农民,始终未从“有水难以发电、发电难以自用、有电难以上网”,“限制上网电量、压低上网电价、抬高下网电价”,“发电收益大减、购电支付大增、农民减收增支”等垄断桎梏中解放出来。

主辅合一、输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断,所形成的强势电网垄断,不仅垄断电力交易市场,而且垄断电力建设市场,并通过“三产”、“多经”关联体谋取超额垄断隐性利益。造成对“三农”的严酷剥夺,也是滋生腐败的温床。

影响水能资源丰富的广大贫困山区农村水电发展、农村经济社会可持续发展、农民增收的体制性障碍究竟是什么?这种持续强势的电网垄断,就是严重的体制性障碍之一。

“厂网分开、竞价上网”,关系的是若干独立发电公司和相关投资者的权益;“主辅分开、消除关联关系”,关系的是发、供、用电多方面的权益;“输配分开、竞争供电”,关系的是众多的独立配电公司和广大县镇农村人民群众的权益,特别是广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的根本利益。

16.电网与企业分片供电与交叉供电

全国可以是一个电网,但绝不可能是也绝不应该是一个企业;一个省可以是也应该是一个电网,但不可能是也不应该是一个企业;一个县可以是也应该是一个电网,但不一定是一个企业,一县一网不等于一县一公司,两县、三县可以是一个公司,一县也可以是两个、三个公司,县的幅员有大有小,电网结构不同,历史、现实状况不一,不应用行政区划硬性规定。

《电力法》第二十五条规定:“供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”一个县可以有两个以上供电营业区和供电营业机构,两个以上县也可以只有一个供电营业区和一个供电营业机构,应视具体情况而定。

在一县范围内存在两个以上供电营业区,设立两个以上供电营业机构,也即大小电网实行分片供电,相互调剂,是正常的,符合《电力法》第二十五条的规定,能够做到安全供电,服务好用户。不应把分片供电认定是交叉供电,强制推行股份制改革。

在一县范围内供电营业区确属“交叉”,并难以调整消除,影响安全供电的,可以本着自愿、平等、互利、协商一致的原则,搞好从国家电网公司划分出来的独立配电企业,与地方独立配电企业的股份制改革。首先,要核定出资主体的法人资格;第二,要按照国家规定的清产核资、清理债权债务、财务审计、资产评估等程序确认各方的净资产和出资;第三,谁净资产多出资多谁控股。此外,农村电力集体、私人资产和土地使用权、供区无形资产、农村水电资源使用权等应依法保护,予以作价补偿或入股。

17.贫困山区急需国家提供农村集体和农民参与开发经营农村水电的公平机会和公正待遇

“十五”期间农村“六小”工程中央投资1080亿元,农村水电只有16.29亿元,仅占1.5%。400个水电农村电气化县建设,中央补助资金15亿元,仅占电气化建设总投资的1.3%。大多数贫困山区、老少边穷地区所在地区多为欠发达地区,地方扶持开发农村水电的能力有限。金融体制改革后,农村水电专项贷款被取消,建设贷款在利率、期限上未体现对“三农”的扶持,靠大量建设贷款开发农村水电还款负担太重,一般农村集体和农民难以承受。靠引资开发农村水电,只能集中在经济效益显著的项目上,直接扶持“三农”的项目则难以筹集资金。

有较多民营资本投入农村水电,不意味发展农村水电不缺少国有资本,不需要国家投资。贫困山区、老少边穷地区大量缺少的是直接扶持“三农”的国有资本,大量需要的是实现社会效益和生态效益的国家投资。

没有国家对“三农”的扶持,将扶持转化为农村水电生产力,量化为农民的股权,不很好解决农村水能资源使用权入股、农民土地使用权入股和合营、加盟等问题,农民很难参与农村水能的开发利用。贫困山区、老少边穷地区急需国家在社会办电中,提供农村集体和农民参与开发经营农村水电的公平机会和公正待遇。

如何让农村集体和农民开发利用并管理经营自己身边的农村水能资源,自己办电和参与办电,以更好地体现“三农”权益,是一个急需解决的重要课题。可考虑把农村水能资源作为一种特殊资源,象土地、山林一样,实行严格、科学管理。可以考虑将单站装机容量在一定规模以下的小型农村水能资源的使用权,由所在乡村农民平均有限占有(譬如平均每户不超过一两个或两三个千瓦),无偿使用。要积极引导、帮助农村集体和农民利用土地使用权入股、水能资源使用权入股、相关补偿入股、投劳投料投资入股、信贷资金入股、国家补助入股开发经营农村水电,促进和保障农业增效、农民增收、农村发展,并形成长效机制。

18.配置农村水能资源有失误

由于水能资源管理长期缺位越位实际不到位,在缺乏有效调控措施、缺乏财政必要投入和不充分考虑农村水电具有农村基础设施、公共设施与“六小”工程特性的情况下,把发挥市场配置资源的基础性作用按“泛市场化”运作,产生失误。导致只要市场上有人投资农村水电,就让它进入市场,放弃市场监管和导向、协调,致使不少地方强势资本、私人资本开发农民身边的农村水能资源,直接剥夺农村集体和农民的权益,不仅无偿占用农村水能资源,而且对占用农村土地也大多采取一次性廉价补偿的做法。农民不仅无钱无资源自己办电和参与办电,并且受到失地失业严重威胁,同时建成的电站大多只发不供,单纯进行商品电输出,当地用电不多,直接惠及“三农”不多,不仅未能“以工哺农、以城带乡”,反而继续“以农哺工,以乡养城”,加大城乡差距,扩大社会不公,影响稳定、和谐。

此外,还造成不少地方出现“四无”电站,无序开发,浪费资源,破坏环境,危及河流健康生命,威胁人民生命财产安全。使得不少地方,对于中央把农村水电作为“农民增收效果更显著”的重要途径,难以形成;要求“增加投资规模,充实建设内容,扩大建设范围”的扶持政策,难以落实;促进和保障农民增收的目标,难以实现。

19.农村水电当前存在的主要问题

(1)面上问题。农村水电点多、面广、分散,面上工作做深做透难度很大。一些地方开发无序、开发程度低、用电水平低并存,综合效益失衡,行业管理水平、企业管理水平均亟待提高。对属于农村基础设施、公共设施和“六小工程”的农村水电,国家扶持力度不够。

(2)实质问题。水能资源管理长期缺位越位实际不到位。对干这一实质问题,目前一些省份解决得好和比较好,但仍有较多省份问题依然存在。做到农村水电与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合,实现科学、有序、可持续发展,有许多工作要做。

(3)重大问题。农村水电促进农民增收的长效机制还没有建立。开发利用农村水电,充分发挥其引擎作用,建设社会主义新农村,是亟需研究确定的一项重大课题。

(4)关键问题。从改革发展、建立和谐社会来讲,一个十分突出的、关键的问题就是:农村水电及电气化事业发展的体制性障碍依然存在。亟需在政府的主导下,国家电网企业尽快实施主辅分离、及早实施输配分开改革。

20.开发使用权有偿出让有利于体现水能资源价值

在保持水能资源国家所有权不变的前提下,于规定年限内(50~70年)进行资源市场化配置,可借鉴浙江、贵州等地实践经验,并可参考电煤价格合理确定水能资源开发使用权的折价(基价或底价)。即:1千瓦水能按年均发电3500小时计,年发电量为3500千瓦时,相当于标煤1.3吨(按1千瓦时电能耗标煤350克计),折合原煤1.8吨,价格500~700元。1千瓦水能一次性折价出让或入股,视资源和开发利用条件,可考虑以1年至2年电煤价格计算,即500-1400元。

在建立和完善竞争有序的水能资源市场和保障投资者合理利润的条件下,实行水能资源开发使用权有偿出让、合理折价,出让(或入股)收益主要用于相关补偿和贫困农民增收,有利于解决“企业成本社会承担”的问题,有利于减少投资者与农民、与地方、与其他投资者的矛盾,有利于公平竞争和参与,有利于与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来,有利于走科学、有序、可持续发展的道路。

21.实现农村水电与农民利益地方发展环境保护生态建设相结合的思考

(1)相结合的指导思想。从我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情出发,坚持为农业、农村、农民服务的方向,坚持社会主义市场经济的改革方向,按照“五个统筹”的要求,完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,加强宏观调控,发挥市场在资源配置中的基础性作用,统筹协调好开发利用农村水电资源进程中的各种利益关系,持续、快速、协调、健康地发展农村水电,加强水电农村电气化县建设、小水电代燃料工程建设和农村水电增收解困工程建设,与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合,推进社会主义新农村建设,实现“生产发展,生活富裕,生态良好”。

(2)相结合的基本原则。

①坚持科学、有序、可持续开发利用农村水电资源。正确处理好开发利用农村水电资源与保护农村水电资源的关系。坚持“开发中保护,保护中开发”的原则,节约保护农村水电资源,保持河流生态用水,维护河流健康生命。

②建设农村水电站,要设置属于国家所有的资源股。在保障企业合理回报的条件下,国家资源股收益用于增加贫困农民收入,用于资源维护保养与生态修复建设,实现“国家得生态,农民得实惠,企业得效益”。

③坚持电力体制改革方向,实行大小电网并举共存、和谐协调发展。坚持“分散开发、就地成网、就近消纳、联网调剂”与“依托现有电网,完善配电网络”相结合,保障安全、廉价、可靠供电。

④积极支持和帮助农村集体与农民采用股份合作制、股份制的形式开发经营小水电。积极支持发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制农村水电企业。

⑤依靠劳动、知识、资源、资本推进农村水电发展,推进相关产业发展,推进社会主义新农村建设。

(3)实施相结合的原则性建议

①建立国家资源股收益补助农民的机制。农村水电资源属于国家所有。国家以资源使用权对开发农村水电进行投入,设立国家资源股,享有农村水电站股权。股权收益主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。

在保障企业合理回报的条件下,按开发利用条件、造价、成本、发电利用小时、上网电价等因素,确定资源使用权价值和股权。资源股的设置必须经过审核批准。单站装机容量在多少千瓦及以下水电站的资源股,由县级水利部门审核、财政部门批准。单站装机容量在多少千瓦及以上至多少千千瓦水电站的资源股,由市级水利部门审核、财政部门批准。单站容量在多少千千瓦及以上至多少万千瓦水电站的资源股,由省级水利部门审核、财政部门批准。建设水电站在立项之前,应首先确定资源股。

②建立国家投入股收益补助农民的机制。国家采取多种形式增加对开发农村水电站的投入,设立国家投入股,享有农村水电站股权。股权收益主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。

国家资源股和国家投入股股权属于国家所有,受益权主要归农民。农村水电国家资源股和国家投入股股权收益如前所述,主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;

另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。原则上以县为单元明确与落实国家资源股和国家投入股股权收益的受益范围,实行“优先照顾贫困乡村、贫困农户”的原则,确定优先受益对象,同时兼顾范围内的农民普遍受益。严格实行受益人公开、公示制度。

在小水电代燃料生态建设任务区域,优先解决农村居民代燃料用电,以户为单位,提供定量廉价电能;在此基础上,再根据实际情况核算补助农民增加收入的国家资源股和国家投入股的股权收益。在非小水电代燃料生态建设任务区域,农村水电国家资源股和国家投入股股权,以户为单位,一般定量参股或控股两三个千瓦发电装机,其中资源股股权定量参股或控股不低于一两个千瓦,按此核算股权收益。

③建立和完善农村水电国家资源股和国家投入股管理体制与机制。在国家水利部的指导下,由省级水利部门作为出资人代表,对农村水电国家资源股和国家投入股,行使监管和保值职责;并通过授权委托形式,委派股权代表依照法定民主程序进入农村水电站股东会和法人治理机构。

农村水电国家资源股和国家投入股股权收益全部进入省级财政,专户存储,专款专用。由省级水利部门汇总提出股权收益分配方案,由省级财政部门负责审核并据实发放。

农村水电国家资源股和国家投入股及其资产和收益的享有、使用、分配和处置,同时纳入各级纪检、监察和审计部门的重点工作范围。

农水电国家资源股和国家投入股股权如前所述,属国家所有,受益权主要归农民,同时权责包涵资源维护保养与生态修复建设。因此,总体应建立和完善农民受益与环境保护、生态建设相结合的体制与机制。

通过市场选择农村水电站经营者,经营者独立行使经营权。根据各地不同情况,在当地政府的主导下,建立以农民为主体,以农村水电站、供电企业和政府相关职能部门为成员的受益县、乡或村农村水电民主管理协会,行使所获得的农村水电国家资源股和国家投入股股权收益的分配职责,实行帐务和受益公开制度。认真维护农民民主权利,充分享有和行使知情权、议事权和监督权。

(4)政策措施

①在设立国家资源股、国家投入股,建立国家股股权收益补助农民的机制的同时,积极支持和帮助农村集体与农民投资投劳投料开发利用农村水电资源。允许农民以被占用的土地、山林补偿入股开发农村水电。实行农民以个人未来电站受益为抵押,以电站法人为对象进行贷款,用承贷资金作为资本金投入开发农村水电。对农村集体与农民开发利用农村水电资源实行贴息政策。

②电网企业全额收购并网的“只发不供”农村水电企业的上网电量和“又发又供”农村水电企业自发自供后的上网电量,上网电量同网同价。

③农村水电企业与电网企业互供电量,在产权分界处按月互抵,互抵后的电量按各自电价结算。

④支持农村水电企业借网过路,电网企业按实际成本收取过网费。

⑤坚持“以税惠农”,农村集体、农民举办的农村水电企业增值税、所得税执行零税率。

⑥建立和施行农村水电“水害保险”制度。

⑦确立水能独立能源法律地位,克服体制障碍。各地各级水利部门,依法健全机构,创新机制,履行水能资源统一管理职责。加强对农村水电的依法行政和有效监管工作,推进农村水电平安建设,保护生态环境,保障公共安全,保护群众利益,保障安全生产。为实现农村水电与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合提供行业保障。

22.对加强农村水电发电企业经营管理的几点建议

(1).要切实加强水库、大坝、水电站安全运行与发电生产安全,以及保护生态用水和河流健康生命的监督管理;要切实加强农村水电站的国有资产监督管理。建设和运营好环境友好型水电,社会和谐型水电。

(2)要坚持电力体制配电端改革方向,完善农村水电站产权结构与法人治理结构,进一步转换经营机制。

(3)要以人为本,以贯彻科学发展观为主题,以改革为动力,以市场为导向,以效益为中心,以安全为基础,以优质服务为宗旨。完善各项规章制度,强化基础工作和全员培训,狠抓企业整体素质建设。

(4)要强化科学管理和安全文明生产,狠抓“两票三制”的贯彻落实,突出解决水工建筑物和发电生产现场不安全不文明的显性问题和隐患问题。

(5).要全面开展思想、组织、手段、方法、队伍现代化建设。积极采用微机通讯及信息技术,推进水文测报、水库调度、发电生产经营和管理全过程信息化。

(6)要积极推进减人增效,实行创业再就业,转岗不下岗,分流不失业。为企业求发展,为职工谋福利,为农村和县域经济社会发展不断作出新贡献。

23.农村水电资产监管须国资部门与水行政主管部门相结合

农村水电资产包括实物性资产和资源性资产两个方面。国资部门须管资(实物性)、管人、管事(保值增值…),水行政主管部门也须管资(资源性)、管人、管事(安全完整…),两者相结合是客观形势发展的需要和农村水电改革发展的内在要求。一般讲来,相关国有独资、控股企业高层经管人员,应由水行政主管部门推荐,国资部门任命或审批推荐。

24.农村水电的平安建设

在出台政策、决定重大措施时,要充分考虑广大人民群众的根本利益,把实现和维护人民群众的利益作为出发点和落脚点,把人民群众共享改革发展成果作为制定政策、出台措施的重要依据。在农村水能资源开发利用、农村土地征用、淹没搬迁、农村水电企业改制等过程中,一定要充分听取群众意见,设身处地为群众着想,千方百计为群众排忧解难,维护好群众合法权益,坚决摒弃重建设轻管理尤其轻服务的错误观念。

25.事在人为

农村水电事业的从业者,努力认识和把握农村水电及电气化事业发展的内在规律,克服困难,赢得机遇,有为才有位、有位更有为、事在人为。


责任编辑: 张磊

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