金正昆 张宇炎：中国对非能源合作方式分析

内容提要

21世纪初期，中国对非能源外交方式取得了显著成效,形成了四种各具特色的能源合作方式：国家援助框架下的能源合作、以投资换能源、能源共同体、市场投资。这四种能源合作方式相互转化，资源国政权掌控力越强，社会成熟化程度越高，该国的能源项目商业化程度越高。在四种能源合作方式中，双方政府都起到牵头、主导、最终决策的作用。决定中非能源合作方式形成的根本原因是资源国政府的掌控能力，该原因包含三个构成要素，即对资源国政权的控制力、管理能源的能力以及政策制定的能力。任何要素的变化均会导致中国政府调整对非能源合作的方式及策略。

20世纪末,中国国内油田产量逐渐无法满足国内日益增长的消费需求。自1993年起，中国变为石油净进口国，从海外进口石油的数量逐年攀升。在中国众多的石油进口来源地区中,非洲占据着举足轻重的地位。中国和非洲国家围绕能源合作进了深入探索。21世纪初，中非形成了很多能源合作的成功范例，但这些案例尚未得到系统的总结。为促进中非能源合作的进一步发展,有必要对1997—2017年中非的能源合作实践进行抽象、提炼，概括出具有推广价值的方式。本文根据中国与非洲国家开展的能源合作归纳出四种具有代表性的能源合作方式，对这四种能源合作方式的参与角色、成因、路径及风险进行全面剖析。

一、21世纪初期中非能源合作的四种方式

在21世纪中非能源外交实践中，可根据非洲资源国政权的掌控能力、中国政府的参与程度以及能源投资的商业化程度这三个变量，提炼出以下四种合作方式：国家援助框架下的能源合作、以投资换能源、能源共同体以及市场投资。这四种能源合作方式各有特色，适应中国与同一国家的不同发展时期、不同的非洲国家之间的能源合作需要，同时还构成一个完整的系统，以资源国政府的掌控力决定中国政府的参与程度和企业投资的商业化程度。在具体的能源外交实践中，中国以参与国及各参与角色之间的平等互惠关系为基础，根据合作需要实施不同的合作方式。如表1所示

(一)国家援助框架下的能源合作方式。

国家援助框架下的能源合作指中国与受西方制裁的非洲国家开展的能源合作，政府提供具有援助性质的优惠贷款，帮助非洲资源国建立勘探、开发、炼化等上下游一体化的能源工业体系。此方式的参与角色包括双方政府、银行、企业及保险公司等。其中，两国政府在此方式的运行中发挥主要作用，双方经协商签订合作协议，并合理运用政治、经济及安保等手段保证此方式的顺利实施。银行受国家政策的引导，对此方式提供资金保证，为参与此方式的企业提供一定程度的优惠贷款，对资金流动情况进行监管，协助政府促进此方式的顺利实施。参与国家援助框架下的企业执行两国政府达成的能源合作协议，同时获取企业的商业利润。保险公司对企业在项目实施过程中耗费的材料进行再保险，降低货物损失带来的潜在投资风险。

国家援助框架下的能源合作方式路径如下：政府签订合作协议—经济援助配套支持—企业执行协议方案—银行提供优惠贷款。具体实施过程为在两国政府达成合作意向及框架协议后，能源企业进入非洲资源国实施合作方案。在此过程中，中国进出口银行作为国有政策性银行为企业提供了利率很低的优惠贷款。参与此方式的中国能源企业，可借此机会扩展业务，转移国内过剩产能，获取经济利润。如学者陈沫认为：“以较低的价格获取国际石油资源成为推动中国企业在国际石油上游领域积极参加并购的重要动力。”

国家援助框架下的能源合作方式有利于中国能源企业在资源国进行长线投资。对中国企业而言，在履行国家援助框架下的能源合作时，也需要政府提供资金支持，因为中国能源企业进入海外时间较晚，与国外能源公司相比竞争力不强，而建立一体化的石油工业体系投资较大，回报周期长，因此需要国家的政策和资金支持。推行国家援助框架下的能源合作能有效促进合作双方的经贸发展，是互利共赢的典范。这对于维护中国能源安全、中国企业“走出去”、提升企业国际竞争力具有重要实践意义。

中国同苏丹的能源合作是国家援助框架下的能源合作的典范。两国通过国家行为为双方经贸合作提供政治保障，中国、苏丹均获得巨大收益。受政局不稳定的影响，苏丹曾是世界最不发达的国家之一。然而，经过与中国成功的能源合作，苏丹的经济发展取得了长足的进步，国家工业体系建设更加完整，现已建立起覆盖勘探开发、石油储运、炼油化工、产品销售一体化的现代石油工业体系，并且成为一个工业化迅猛发展的国家。而中国也从同苏丹的能源合作中获益良多，中国政府成功拓展了能源供给渠道，减轻了对中东地区的能源依赖，优化了能源进口结构。中国能源企业也因此转移了国内过剩产能，获取了相应的经济利润。中国企业还因此积累了企业国际化经营的宝贵经验，扩大了中国石油企业在非洲能源界的影响。

(二)以投资换能源方式。

以投资换能源方式指合作的双方政府在签订框架性协议后，依托机制化的管理方式，非洲资源国以本国拥有的能源作为资金质押物，中国企业帮助非洲资源国进行基础设施建设，提高该国的基础设施建设水平，为其经济发展提供必要支持。此方式的参与角色包括两国政府、银行、能源企业、建筑企业及保险公司等。其中，两国政府在达成意向性协议后，不再参与以投资换能源方式的具体运作，在此方式的后期运作中为参与企业提供相关政策建议。政策性银行在此方式中处于枢纽位置，组织设计并保证以投资换能源方式的顺利运转。为支持中国企业参与非洲建设，实现国家能源战略目标，中国政府的政策性银行通常会为参与非洲建设的企业提供低于商业贷款3%的优惠贷款。建筑企业承担非洲资源国的基础设施建设，非洲资源国则以本国能源作为质押物冲抵建筑企业的建设费用。保险公司对企业在项目实施过程中耗费的材料进行再保险，降低货物损失带来的潜在投资风险。在以投资换能源方式中，出口信用保险公司则为参与资源国建设的中国企业提供资金和设备保险，以避免投资过程中可能出现的风险和损失。

以投资换能源方式遵循“政府支持—建设企业参与资源国的基础设施建设—政策性银行提供优惠贷款—资源国政府以能源质押—能源企业取得能源”的路径。以投资换能源方式依托机制化运作，形成两国政府、政策性银行、参与企业互动的循环过程。具体如图1所示。

此方式的主要特点是在国家的牵头引导下，依托政策性银行，以机制化运作的方式完成此方式的实际运行。在国家签订双边贸易协定后，非洲资源国以本国拥有的能源作为质押物,冲抵合作对象为其进行国内建设的费用。平等互利、共同的合作需求是此方式成功的根本原因,良好的国家间关系是此方式顺利运行的政治保障。动态调整是此方式维持运转的关键因素。在以投资换能源方式的运行中，双方政府、银行、企业均会根据实际情况不断完善合作方式，以更好地适应两国不断变化的发展需要。

以投资换能源方式存在与合作双方的需求不匹配的问题。此方式设计的运行流程需符合双方的需要,能否及时为参与企业提供有效的资金支持都是关系此方式顺利运转的关键因素。其中，政策性银行是此方式顺利运行的枢纽，通过专业机构进行日常管理，依托产能发展基金、南南发展基金等为中国企业发放优惠贷款。以投资换能源方式设计的初衷是减少政府的干预程度，给企业释放更大的自主权，以激发企业的能动性，更好地实现中非能源外交发展战略。然而，如果此方式不能及时调整以适应合作双方不断变化的发展需要，无法提供最适合企业的融资方式，反而会阻碍企业在非洲的投资，导致以投资换能源方式无法发挥出应有的价值，对合作双方的长远发展不利。

中国与安哥拉的能源合作是以投资换能源方式的典型案例。2002年,安哥拉结束持续30年的内战后，战后重建、发展经济成为多斯桑托斯政府的首要目标。当时的安哥拉政府视西方国家的能源公司为首选合作伙伴。然而，西方能源公司并未表现出足够的合作诚意，在谈判时，西方不仅提出了很多附加条款，还不愿帮助安哥拉政府发展本国工业体系。西方国家的态度使安哥拉人意识到需要另外寻找更合适的合作伙伴。中国在此时表现出了极大的合作诚意，不仅愿为两国的能源合作提供较为优惠的贷款利率，还承诺帮助安哥拉完成战后重建，并满足安哥拉政府提出的解决国内就业、提升本国人员素质等具体要求。中国与安哥拉的能源合作得以实现，两国自此开展大规模的以基础设施换石油的能源合作，并取得巨大成功。在两国合作的第一阶段，由于双方合作意愿均很强烈，中国迅速帮助安哥拉完成了战后重建的任务，安哥拉也为中国能源企业提供了较为优惠的合作条件，使中国企业获利颇丰。然而，随着安哥拉战后重建工作接近尾声，国内基础设施建设需求接近饱和，特别是近几年随着国际油价的攀升，安哥拉在中国—安哥拉能源谈判中的话语权不断提高，不愿继续执行之前达成的合作协议，愿意给中国企业的油田区块、征收的税率以及管理费上的优惠大幅减少，导致中国企业在安哥拉投资的回报率直线下跌。未来，中国与安哥拉的能源合作如何深入发展是值得深思的课题。

(三)能源共同体方式。

能源共同体方式指能源公司为提高效益，分散投资风险，形成技术互补，几个国家的能源公司组成联合作业体协同投资，或以参股合作的形式共同参与非洲国家的油气投资开发。此方式的行为主体为非洲资源国，参与角色包括各国能源公司、保险公司及政策性银行。非洲资源国作为行为主体根据本国的发展需要，制定相应的招商引资政策，为优化资源配置、技术互补，非洲资源国通过政策鼓励不同能源公司成立合资公司。各国能源公司作为主要参与角色，一方面为获得商业利润，完成本国既定能源外交目标;另一方面为分散投资风险，获取资源国的政策便利，愿意组建合资公司或联合作业体，共同开发非洲能源。保险公司对企业在项目实施过程中耗费的材料进行再保险，降低货物损失带来的潜在投资风险。

能源共同体方式遵循“政府批准—公开竞标—组建联合投资公司/联合作业体—共同实施”的路径。在合作双方政府同意的前提下，能源公司以公开竞标的方式参与竞争，按出资比例持股，并在资源国组建联合能源公司，共同对资源国的能源进行勘探、开发、建设。

推行能源共同体方式能完成中国能源外交的中长期战略目标。首先，由于化石能源无法满足世界主要经济体日益增长的消费需求，中国同其他国家在能源领域的竞争日趋激烈。在非洲能源市场，中国与印度、美国、西欧等国家的能源公司频频发生贸易摩擦。这种摩擦甚至对中国企业在非洲的生产经营活动造成极大干扰。推行能源共同体方式可以破解上述困境。通过邀请有意愿在非洲开展能源投资的国家一道组成联合作业体或联合投资公司，形成利益共享、风险共担的能源合作新形式。能源共同体方式可扭转中国在非洲能源领域面对的恶性竞争态势，引导竞争进入良性轨道。其次，能源共同体方式可有效形成技术互补，优化资源配置。目前，很多非洲资源国尚不具备对本国深海油气田的开采能力。中国石油公司也无法独立完成对深海油气田的开发。但通过寻找其他国家能源公司作为技术合作伙伴，形成技术互补，组成能源共同体便可共同开发非洲资源国的深海油气资源。

能源共同体方式面临投资效率低下等问题。虽然能源共同体方式可以通过与其他能源公司的合作分散投资风险，减轻域外大国与中国在非洲的能源恶性竞争，但联合作业体在能源建设和实施过程中，难免存在生产经营重大决策不一致的问题，合作方需要耗费一定的时间统一各参股公司的意见，极易造成工期的延误，使项目无法按期完成计划进度。此外，由于文化的差异、管理方式的不同，能源共同体方式还面临管理混乱等问题。中国同尼日利亚的能源合作曾使用此种方式，2004年中石油与尼日利亚石油发展公司以及意大利石油公司的子公司—尼日利亚阿吉普石油公司签署合作开发奥科诺和奥克波霍油田的协议，实施效果良好。

(四)市场投资方式。

市场投资方式指在获得本国政府允许后，能源企业进入资源国进行商业投资，遵循市场规范，完成商业投资，并获取相应利润。2010年后，市场投资方式在中非能源合作中得到广泛应用。商业化、规范化是市场投资方式的突出特征。市场投资方式下的行为主体是两国的企业，参与角色包括政府及保险公司等。虽然参与市场投资方式的行为主体是两国的能源公司，但此方式不属于纯粹的商业行为。政府对本国能源企业的投资拥有最终决定权，一旦政府否决了企业的投资申请，能源企业无法擅自行动。所有能源企业在招投标前需撰写可行性分析报告，并根据项目标的及投资规模，报不同层级的国家机构审议。鉴于能源的特殊性，商业利益必须服从于国家的整体战略，符合国家的总体战略目标。保险公司对企业在项目实施过程中耗费的材料进行再保险，降低货物损失带来的潜在投资风险。

市场投资方式遵循“政府批准—企业竞标—资源国政府批准—商业合作达成”的路径。与其他三种能源外交方式相比，市场投资方式的实施路径较为简单，企业在分别获得所在国及资源国政府批准后，可遵循市场规律开展商业投资。

市场投资方式与资源国政权的稳定程度息息相关。一旦非洲资源国出现政权更迭，中非之间良好的政治关系可能受到冲击和影响，这对市场投资方式的开展不利。中国需要与非洲资源国建立良好的政治关系，促进市场投资方式的顺利推进，为中国能源企业营造良好氛围。非洲此类资源国政权多有社会不稳定因素，一旦政治斗争带来政权更迭，就有可能对之前政府签署的能源协议带来变化，不利于中非能源外交战略共同目标的实现。

产品分成合同作为市场投资方式中的主要合作类型，帮助中国成功与尼日利亚、阿尔及利亚以及安哥拉等开展能源合作，中国企业得以成功进入上述资源国能源市场，优化了中国能源进口结构，丰富了能源进口来源。中国和这些国家建立外交关系后，率先通过高层互访的方式建立了良好政治关系，有助于中国企业进入非洲资源国市场，获得一定份额的石油权益，购买原油，分散建立上下游、炼化一体化项目的投资风险，降低企业的中标难度。

二、四种方式间转换的特点及缘由

在对1997—2017年中非能源外交进行样本分析后，笔者提炼出上述四种能源外交方式。这四种能源外交方式出现的时间各异，1996年，国家援助框架下的能源外交方式率先被应用于中国—苏丹的能源合作中;以投资换能源方式在21世纪初中国—安哥拉的能源合作中获得巨大成功;能源共同体方式在20世纪90年代末期与国家援助框架下的能源外交方式相伴出现，用于分散中国企业在苏丹的投资风险;并在之后的20年间，被多次运用于中非能源外交中。市场投资方式虽然出现最晚，但在2010年后获得广泛应用，在中国与安哥拉、摩洛哥、南非等国的能源合作中发挥独特作用。

为什么在21世纪初期的中非能源外交实践中会出现四种各具特色的能源外交方式?它们分别具有什么特点和关联?

(一)四种方式间的转换特点。

通过总结21世纪初中非四种常规能源外交方式，可以认为21世纪中非能源合作方式中，能源项目的商业化程度与非洲资源国政权的掌控力相关。资源国政权掌控力越强，社会成熟化程度越高，该国的能源项目商业化程度越高。资源国政府只有政权稳定，才有足够的实力保障国家的社会稳定、维护政权的合法统治，才能进行国民经济建设，制定合理的政策法规吸引外资,建设本国能源工业体系。通过上文对21世纪中非能源合作方式的总结，可归纳出以下规律：通常采用国家援助框架下的能源合作方式的非洲资源国政权稳定程度最低，能源项目的商业化程度最弱，例如苏丹;采用以投资换能源方式的非洲资源国稳定程度仍然较低，能源项目的商业化程度较弱，例如安哥拉;采用能源共同体方式的非洲资源国稳定程度较高，项目商业化程度较高;采用市场投资方式的非洲资源国最为稳定，能源项目的商业化程度最高。具体关系如图2所示。

资源国政权的稳定程度与中国政府参与方式及程度反向相关。在国家援助框架下的能源合作中，中国政府的参与程度最高，资源国政权掌控力越弱;以投资换能源方式中，中国政府参与程度较高，资源国政府稳定程度较弱;能源共同体方式中,中国政府参与程度较低,资源国政府稳定程度较强;市场投资方式中，中国政府参与程度最低，资源国政府稳定程度最强。具体关系如图3所示。

21世纪初四种中非能源合作方式各具特点,符合中国同不同非洲国家、不同时期能源外交的战略需要，有助于完成能源外交的战略目标。四种能源外交方式的相同点是两国政府都起到牵头、主导、最终决策的作用。无论是国家援助框架下的能源合作方式，还是以投资换能源方式、能源共同体方式及市场投资方式，参与合作的国家政府都在能源合作的过程中发挥无可替代的关键性作用。

不同的能源外交方式适合不同非洲国家在不同发展阶段的需要。政府参与程度高的能源外交方式适合社会不稳定的非洲国家，商业化程度高的能源外交方式则适合社会较为稳定、市场投资环境较为成熟的非洲国家。四种不同的能源外交方式是根据中国和资源国不同的特点设计而成，均成功完成了既定的能源外交目标。

在本文阐释的中非能源合作方式中，能源的取得方式决定能源外交方式形成的路径。依靠国家提供政治、经济等配套援助，参与国家援助框架下的能源合作的企业得以顺利取得能源。在以投资换能源方式中，凭借中国政府、政策性银行、建筑企业的密切配合，通过为非洲资源国提供大宗投资的方式，中国能源企业换取能源。资本运作是参与能源共同体方式的企业取得能源的方式。参与市场投资方式的企业以现金购买能源。这四种方式取得能源的方式如表2所示。

(二)21世纪初期中非能源合作方式变化的原因。

为什么在21世纪初期中非能源合作中会出现四种相互联系又互不相同的方式?影响中国调整对非能源外交战略的根本原因是什么?本文认为决定能源合作方式形成的根本原因是资源国政府的掌控能力，该原因包含三个构成要素：对资源国政权的控制力、管理能源的能力以及政策制定的能力。任何要素的变化均会导致中国政府调整对非能源合作的方式及策略。

首先，资源国政权的控制力会影响中国政府参与中非能源外交的方式,资源国政权的控制力与中国政府参与中非能源外交的方式及程度存在直接联系。资源国政权控制力较低，社会不够稳定，中国政府的参与程度会加深,参与范围会扩展。控制力不足的非洲国家没有足够的能力应付此起彼伏的武装冲突，亦缺乏足够的资金和技术发展本国的能源工业体系。因此，需要中国政府通过政治、经济、安保等手段保障本国的社会稳定，保证中国企业在资源国的能源投资可以收回成本，获得预期利润。而随着资源国政权的控制力增强，社会更加稳定，中国政府的参与程度也会相应降低，当本国政府能保障国内安全，中方给予的安全保障手段将最先退出，政治、经济等支持形式都会有所改变，国家将更多的能源生产经营主动权交于两国企业，能源合作逐渐按照市场规律运行。

其次，中国政府会根据非洲资源国管理能源的能力采取不同的能源外交方式。这是因为对能源的投资与普通商业投资不同，不仅与国家安全息息相关，还具有投资规模大、前提投入高、资金回笼周期长等特点。资源国管理本国能源的能力关系到外国的能源投资是否可以获得预期收益。与资源管理能力较弱的国家开展能源外交及能源合作，需要中国政府选择政府参与程度较高的能源外交方式。因为资源管理能力较弱的非洲政府需要获得中国政府的各方面支持，此类资源国尚未合理、有效的管理本国的资源，将能源转化为本国的生产力。中国政府需要协助资源国政府有效管理当地能源、开发生产、保证其能源可以发挥价值，使中国的投资获得预期收益，使资源国将能源转化为生产力。而随着资源国政府管理本国资源能力的提高，资源国具有将能源转化为生产力的能力和手段，甚至具备足够能力建立起本国独立的能源工业生产体系，中国政府会因此调整、选择更符合双方需要的能源合作方式。

最后，资源国政府的政策制定能力决定中国企业的投资方式和热情。资源国的政策是否具有合理性，是否利于执行，是否能切实起到吸引外资的目的，都是衡量资源国政府政策制定能力的检验标准。如果非洲资源国的经济制度发展不完备、商业竞争受限制、政府掌控力不足、基础设施建设不足,中国企业在非洲的投资和贸易成本将非常高昂。非洲资源国的政策制定能力还体现在一项政策在出台过程中，政府是否进行充分调研，广泛征求各方的看法，政策是否具有科学依据。只有非洲资源国具备足够的政策制定能力，才能吸引外国能源企业前往投资。