浅析东北黑土区水土流失综合治理工程财务管理的现状及对策

东北黑土区分布在我国东北地区的松辽流域，是世界上仅有的三大黑土区之一，是我国重要的商品粮生产基地。由于长期以来自然因素和人类不合理的生产经营活动，使黑土区水土流失日益加剧。调查显示，东北黑土区水土流失面积已达27.59万平方公里，占全区总面积的26.79%。因此，保护黑土地引起了国家的高度重视和社会各界的广泛关注。东北黑土区水土流失综合治理工程（以下简称“治理工程”）是国家为抢救性地保护黑土资源，巩固土地生产能力，保障国家粮食安全实施的水土保持工程。治理工程自2003年9月开始进行试点建设，涉及黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古四省（区）多个县（市、区、农场），目前，已完成全部试点工程，一期工程正在稳步推进中。同时，国家农发办、水利部于2008年3月启动了国家农业综合开发东北黑土区水土流失重点治理工程。

一、加强治理工程财务管理的重要意义

东北黑土区水土流失综合治理工程是一项利国利民、惠及子孙后代的民心工程，自实施以来，已取得了阶段性成果，有效地遏制了项目区内日益严重的水土流失，保护了珍贵的黑土资源和土地生产能力，保障了国家粮食安全，促进区域经济的可持续发展，进展态势良好。国家对黑土区水土流失治理的资金逐渐增加，按照《东北黑土区水土流失综合防治规划》，从2006-2020年，国家计划将陆续投入260亿元资金进行治理。随着治理资金投入额的不断增加，资金及财务管理工作重要性更加突出。财务管理工作已不再局限于会计核算和资金管理，而是贯穿于整个项目的全程管理。因此，加强治理工程的财务管理，切实管好用好工程建设资金，不仅有利于有效控制建设成本，提高建设资金使用效果，保证工程顺利实施，更有利于最大限度地发挥工程投资效益，保护珍贵的黑土资源。

二、治理工程财务管理的现状及原因

治理工程的财务管理，对保证工程全过程的顺利实施具有十分重要的作用。总体看来，治理工程的财务管理状况较好，但是，由于治理工程的实施地多为欠发达地区，涉及的建设单位众多且各单位的财务管理水平不一，以及多数项目建设单位重项目，轻管理等原因，造成了工程管理和财务管理相脱节，财务管理现状不容忽视。主要表现在以下方面：

（一）项目立项、初设等前期工作中财务管理缺失

目前，在东北黑土区水土流失综合治理工程项目区建设中，各县（市、区）水土保持部门为项目建设单位，项目的立项、可研、初设等前期工作一般由专业技术人员完成，而项目财务人员很少参与，财务管理工作基本处于空白状态，财务管理与监督职能就无从谈起。正是由于项目前期工作财务管理缺位，影响项目整体预（概）算的准确性，同时也不利于对项目经济效益、财务效益的预测分析和评价。

（二）部分项目未能严格按项目批复初设或概算执行

由于水土流失治理工程的实施过程受气候、地形等影响，且项目建设单位也在边治理边总结经验，致使部分项目出现调整初设或概算的现象，未能严格按照项目批复初设内容或概算执行；在项目初设和概算变更后，未及时履行调整初设和概算的报批手续，从而影响了项目的验收。

（三）地方配套资金不到位或不能足额到位

治理工程投资均是以中央投资和地方配套资金组合而成的。虽然相关制度、规定明确了国家投资在下达各项目区同时，各地方应当按照投资计划落实相应的配套资金。但由于种种原因，特别是治理工程实施的地方多数为不发达地区，地方财力紧张，难以达到项目配套资金要求，因而项目配套资金往往不能到位或不能足额到位。各项目建设单位虽然也提出了适合自身的解决方案，如“以劳折资”、“租赁融资”、“以物抵资”等，但由于形式多样，核算口径不一致，认定标准和程序很难统一，因此给日常会计核算及竣工财务决算带来了诸多问题，如部分单位未能或未能全部将自筹资金（以劳折资等）纳入项目竣工财务决算中，使得项目竣工财务决算结果和初设批复之间的对应产生了矛盾。

（四）部分项目的合同管理不规范

从历次检查、抽查结果来看，部分项目的合同管理尚存在不足之处，如部分项目建设单位的施工合同签订金额与实际结算金额不符，付款时未严格按照合同约定支付或未履行付款审批程序，未按合同约定预留工程质保金等，存在一定的法律风险和财务风险。

（五）项目竣工财务决算管理存在不足

1、项目竣工财务决算的编制不规范

从竣工财务决算报表的形式和内容上看，很多单位未按规定采用水利部发布的《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》规定的决算报表编报格式，而采用的是财政部印发的《基本建设项目竣工财务决算报表》（财基字[1998]498号）规定格式，形式过于简单，内容比较单一，未能反映出竣工项目投资状况、成本结构及其形成过程、未完工程相关信息、待核销基建支出及转出投资等明细情况，不利于财务分析与项目管理。

2、未按规定及时编报项目竣工财务决算

部分建设项目已经完成施工和验收，并已投入使用，但项目建设单位未按照《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》等要求及时编报项目竣工财务决算，从而影响项目的竣工验收。

3、交付使用资产及资产接收单位不明确

虽然在治理工程中发生大量投入资金不能形成交付使用资产的特殊支出（如改垄等支出），但在这些特殊支出中，能够形成资产部分的投资仍要计入交付使用资产价值，在项目完工后移交有关单位。在实际中存在这部分特殊的交付使用资产移交手续不齐备或接收单位不明确的现象，不利于日后的保管与养护。

（六）缺少必要的财务或审计监督检查

在项目实施过程中，虽然每年有各级部门组织的抽查、检查，但多为外业和内业检查，很少涉及财务管理方面的专项监督检查，有些项目建设单位甚至从未进行或接受过财务或审计监督检查，致使有些问题在项目实施过程中未能被及时发现并加以解决。而项目的竣工财务决算审计又是由项目主管单位的同级审计部门组织实施的，审计的客观性、权威性受限，且审计报告多数并不符合水利基本建设竣工财务决算审计的相关要求，审计报告内容过于简单，完整性、综合性和实用性欠缺。

（七）会计核算及会计基础工作有待进一步加强

1、项目建设单位会计核算不统一

目前，从完成项目投资所体现的会计科目来看，由于有关部门并未做统一规定，因此各项目建设单位对项目支出的核算也不同，存在未按各类支出性质加以区别归集的现象，如有的单位将支出全部通过“待核销基建支出”科目归集，有的则通过“建安工程投资”或“待摊投资”科目归集，这种口径的不一致，不仅不便于项目的日常财务管理，也影响了对项目的总体分析与评价。

2、部分建设单位财务管理意识不强

从实际情况来看，多数项目建设单位的财务人员只停留在会计核算中，很少参与工程的全程管理，财务人员普遍缺乏基本建设工程管理、合同管理、招投标管理等相关的知识；部分项目建设单位会计核算过于简单，物资采购监管薄弱，大量使用现金支付工程款，甚至列支项目外资金支出，财务管理意识不强，削弱了财务管理与监督职能。

此外，治理工程还存在项目建设单位对财务管理的重视程度不够，监理单位不具备水土保护监理资质等现象，也要引起足够重视。

三、加强治理工程财务管理的主要对策及建议

针对目前治理工程财务管理的现状及产生的原因，项目建设单位应在今后的项目实施过程中积极采取各种措施，完善财务管理工作，建议具体采取以下对策：

（一）统一思想，重视和支持财务管理工作

项目建设单位要自上而下重视和支持财务管理工作，充分认识财务管理的重要性，在抓好工程管理的同时切实提高财务管理水平，严格按照各项规章制度办事，支持财务人员履行《会计法》赋予的各项职责，为财务人员营造良好的监管环境。

（二）关口前移，加强项目前期工作的财务管理与监督

财务人员要主动参与到项目的立项、可研及初设等前期工作中，充分发挥财务部门的事前监督管理作用。要根据项目建设单位实际情况及项目特点，确定资金来源及渠道，科学、合理、准确编制项目概算，为项目的概算执行奠定坚实基础。同时，财务部门要做好经济效益、社会效益等各项财务分析工作，为管理层决策提供服务支持，切实提高资金使用效益。

（三）规范程序，严格执行项目概算

项目建设单位应严格按照项目已批复概算执行，努力争取将项目造价严格控制在概算范围之内。项目的财务核算应反映投资实际发生情况，财务人员要实事求是的记录概算执行中有关设计变更及政策变更等情况，为发生调整概算做准备。如遇特殊情况确实需要调整概算的，项目建设单位应及时履行申请报批手续，在调整概算未批复之前，不应自行开展工程项目的建设。

（四）创新机制，采取多种措施落实地方配套资金

水土保持是与广大人民群众切身利益密切相关的公益性事业，鉴于目前项目的地方配套资金不到位或不能足额到位，建议各级政府及主管部门除采取多种措施督促加大资金投入外，应积极开拓思路，采取“政府主导、农民主体，部门配合，社会参与”等机制，整合捆绑财政、水利、农业、林业、果业、畜牧、科技、农业综合开发等各类资金；同时也要发挥市机制作用，如采取承包、拍卖、租赁、股份合作等多种形式融资；按照“谁投资、谁受益、谁使用、谁管护”原则，广泛动员当地群众积极投工投劳，充分调动群众积极性，让群众参与项目的管理与实施，增加群众收入，在实现项目的生态与社会效益的同时，突出经济效益。

（五）提高认识，规范合同全过程管理

项目建设单位的财务部门应加强合同管理，规范合同从签订到执行的一系列环节，严格按照合同约定结算付款。财务人员应及时掌握项目建设进度，控制建设资金拨付进度，认真审核价款结算手续和结算审批程序，保证资金支出的合法性和真实性。

（六）协调统一，加强项目竣工财务决算管理

项目竣工后，建设单位应按照《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》等有关规定，组织、协调各相关部门，及时、准确、完整编制项目竣工财务决算报告，并提请审计。竣工财务决算审计后，项目主管部门应及时组织竣工验收，保证项目尽早发挥项目建设效益。针对项目建设财务管理中存在的诸多不统一事项，建议上级主管部门及有关单位尽快出台相应的制度以规范统一，并应定期组织对各项政策、规章、制度的讲解与培训，指导基层建设单位及时、规范地完成竣工财务决算的编制，保证项目顺利验收。

（七）完善内控，建立健全监督检查机制

项目主管理部门应逐步建立健全财务或审计监督检查机制，整合监督检查力量，强化事前及事中监督，定期或不定期地对项目资金的使用情况进行监督检查，督促项目单位管好、用好资金，确保资金安全运行。同时，项目建设单位应根据自身的实际情况制定有关资金管理、预算管理、资产管理、合同管理、采购管理等一系列严密完整的内部控制制度，使资金和项目管理各个环节有章可循。对监督检查中发现的问题，项目建设单位应认真分析原因，及时完善相关内控制度，堵塞管理漏洞，不断提高风险控制水平，确保“工程安全、资金安全、干部安全、生产安全”目标的实现。

（八）夯实基础，提高财务人员专业素质和管理能力

项目建设单位的财务部门应在项目建设过程中充分发挥财务管理的作用，积极为建设项目服务。财务人员应有高度的责任心，树立为建设项目服务的思想，了解建设项目的全部情况，并依法履行《会计法》赋予的职责。财务人员应主动争取参加项目建设过程中重要的经济活动，如工程施工、物资采购招投标，签订各项经济合同，工程和设备验收等。同时，建议进一步加强财务人员队伍建设，多渠道、多形式地组织水利基本建设、政府采购、资产管理等财务管理知识培训，促进财务人员综合素质及财务管理水平的不断提高。

实践证明，东北黑土区水土流失综合治理工程建设效益已经显现，如何充分发挥财务管理在治理工程中的监督与服务功能而又不凌驾于工程管理之上，仍是今后继续思索和探讨的课题。