战略｜协同推进中国与东盟国家能源投资转型

习近平总书记在2013年出访中亚和东盟国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到了国际社会的广泛认同和积极参与。东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽，中国与东盟建立对话关系也已近30年，共建“21世纪海上丝绸之路”将为中国—东盟合作注入新的机遇。在众多合作领域中，能源将是中国—东盟共建“一带一路”的重点领域。当前中国正在积极推动能源生产和消费革命。而伴随经济发展和人口增加，东盟国家能源需求的高速增长也是大势所趋，面对未来三十年巨大的能源需求增量，东盟国家的能源投资战略选择将对区域可持续发展产生决定性影响。在这一背景下共建“一带一路”将为中国和东盟国家协同推进能源投资转型提供重要的历史机遇。

中国与东盟国家能源投资转型的基础与挑战

从中国来看，能源投资转型已进入以补短板、调结构、提质量为着力点的新阶段。自改革开放以来， 为有效支撑经济保持快速增长，中国政府通过推动能源投融资体制改革，改变了以政府为主的能源投资格局，充分调动了各方参与能源投资的积极性，有效推动了中国能源工业的发展规模不断迈上新台阶，成功解决了制约经济发展的能源短缺问题。特别是进入新世纪，“十五”时期能源消费增速高达12.2%，在前期推动政企分开的基础上，中国政府又通过专业化分工、市场化改革等一系列有助于激发能源投资活力的政策手段，以更快的速度走出能源供应紧张局面。此后“十一五”“十二五”时期能源消费增速呈台阶式下降，分别降至6.7%、3.6%，进入“十三五”时期以来，随着经济发展由高速增长阶段转为高质量发展阶段，前四年能源消费增速进一步降至3.1%，以扩张保供为主的能源投资模式基本完成了历史使命。尽管中国能源投资取得了巨大成绩，但着眼于全面建设社会主义现代化国家及其“两步走”战略安排，从满足人民日益增长的美好生活需要来看，构建清洁低碳、安全高效的能源体系依旧任重道远，以补短板、调结构、提质量为主要方向的能源领域投资仍有广阔空间和巨大潜力。据G20旗下的全球基础设施中心测算，中国电力基础设施投资需求强劲，2016— 2040年投资需求高达28万亿美元。

而从东盟国家来看，在能源需求高速增长下推动能源投资转型的难度凸显。进入新世纪，伴随经济发展和人口增长，东盟国家能源需求大幅上升，2018年能源消费量相比2000年增长超过80%。但东南亚目前尚有4500万人无法获得电力， 占该地区人口总数的10%，电源和电网投资仍存在巨大缺口。国际能源署（IEA）预计东盟国家2040年能源需求将在2016年的基础上再增长三分之二。日本能源经济研究所（IEEJ）也预计东盟地区2014— 2040年能源需求将保持年均3%的增速，印度尼西亚、泰国、越南、马来西亚等国家的能源需求均将呈现大幅增长。今后30年，东盟国家需要努力确保所有人都能负担得起可持续和可靠的能源，这在能源供应保障尚有压力的现实面前难度极大。此外，能源结构趋于高碳使东盟国家在全球面临极大的能源投资转型压力。基于当前基础，各方普遍预计东盟国家是全球未来碳排放增长的重要源头之一。一是东盟国家对煤炭的依赖将逐年增加。2018 年东盟国家共消费煤炭1.52亿吨油当量，不足十年时间就增长了一倍。二是东盟国家石油需求也有望持续增长。2018年东盟国家石油消费量2.98亿吨，相比2000年增加1亿多吨，占世界石油消费总量的比重稳步升至6.6%。且IEEJ预测东盟国家化石能源供给难以追赶上急速增加的需求，未来十年内将转变为能源净进口地区，能源安全也将成为该地区不断升温的新议题。

中国与东盟国家推进能源投资转型的必要性

（一）加快能源投资转型是中国转向高质量发展的必然要求

1.有助于深化供给侧结构性改革

能源行业是中国推进供给侧结构性改革的重点领域。自2014年以来，中国已累计退出煤炭落后产能超9亿吨，淘汰关停落后煤电机组近3000万千瓦，全面巩固去产能成果、降低能源企业杠杆率、推动资产提质增效将是长期坚持的方向。随着改革进入深水区，深化能源领域供给侧结构性改革必然面临更大的挑战。特别是当前能源供求关系虽有所缓和，但区域性时段性供需矛盾、资源承载地区与能源消耗区域失衡等问题依旧突出，加大能源基础设施补短板力度依旧大有可为，但若仅延续放大能源基础设施冗余保供应的惯性发展模式，必然导致高投资、低效益，与高质量发展要求背道而驰，难以与清洁发展、低碳发展等目标有效衔接，更将对中长期转型带来新风险。因此，加快能源投资转型将是扩大有效投资、优化供给结构的战略性举措。

2.有助于加快建设高标准市场体系

能源行业仍是中国存在行政性垄断的领域之一，也是中国建设高标准市场体系的短板之一。当前，各类能源基础设施利用率不高与实体经济用能用电成本偏高并存的问题依然存在。部分传统能源相关设施产能临近峰值，统筹存量优化改造与增量转型升级的难度加大；新能源发展正处于爬坡过坎的关键期，尚需平衡好去补贴、降成本与增效益的关系。着眼长远，中国能源发展需长期兼顾安全保障、环境治理与应对全球气候变化等三大要求，长短期矛盾交织，需更加注重处理好政府与市场的关系。为了加快形成“投资于绿色、投资于增长”的能源投资新格局，政府角色应从全方位调控向投资方向引导与重大项目部署相结合转变，而在能源基础设施投资的规模、结构和布局上要充分发挥市场机制的调节作用，更加重视能源基础设施冗余度与经济性的平衡，更加重视通过盘活能源基础设施存量来降低实体经济用能成本。因此，加快能源投资转型应作为推动高质量发展、建设高标准市场体系的改革优先领域。

3.有助于推动全球气候治理

能源领域是全球气候治理的关键。纵观全球能源发展趋势，联合国2030年可持续发展议程的推进和《巴黎协定》的签署正在加快推动全球经济和能源体系向绿色低碳转型。联合国2030年可持续发展议程提出了“人人享有可持续能源”的长期发展目标，这将需要持续加大面向清洁能源、能效、以及能源基础设施的投资力度。《巴黎协定》提出把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内并力争1.5°C，这要求本世纪下半叶全球实现温室气体净零排放，对加快推动全球能源体系转型提出了更为迫切的要求。中国向国际社会庄严承诺二氧化碳排放将于2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，实现这一目标的关键在于推动能源体系转型。但能源投资资金规模大、服役周期长、路径锁定效应明显，当前阶段若仅以2030年碳排放达峰为目标部署能源投资，将难以有效应对达峰后推进深度减排的严峻挑战。因此，为了兼顾当前与长远发展，未来五到十年的能源投资就需探索出一条超前2035年标准并对接2050年目标的解决方案，这将有望成为中国对全球气候治理的重要贡献。

（二）推动能源投资转型是东盟国家谋求跨越发展的内在需求

1.有助于保障区域能源安全

伴随经济发展和人口增加，东盟内部和国际机构普遍预计东盟能源需求高速增长将成为必然趋势， 且东盟能源需求增速高于自身能源供给增速，供给缺口将日益扩大，保障能源安全面临的压力将不断升高。虽然东盟区域化石能源资源相对丰富，但资源分布不均衡的问题突出，柬埔寨、老挝、菲律宾、缅甸和泰国等国家的能源资源相对匮乏，国内能源市场供不应求，存在供应风险；即便印度尼西亚和越南等国家的化石能源资源丰富，但能源供给能力增长空间相对有限、能源需求增长更是位于东盟国家前列，以往宽松的供需环境难以为继，因此同样面临较大的供给压力。总体来看，东盟各国自身的能源供应能力难以支撑能源需求的快速增长，目前的能源投融资机制也不利于激发能源投资活力，亟需转变。东盟成员国之间以及跨区域合作则有助于推动实现跨越式发展下的能源稳定供应，因此加快东盟能源投资转型将对积极应对区域能源安全挑战起到决定性作用。

2.有助于推动区域协同发展

根据联合国亚太经社会数据，东盟国家的经济发展水平直接影响碳排放水平，东盟的低收入国家更为依赖价格低廉的化石燃料提供电力，而高收入国家在技术和资金方面实力雄厚，有能力投资于环境友好型的发电设备并发展清洁电力。在21世纪的前十年，东盟的高收入国家的碳排放量保持稳定，而中低收入国家的排放量几乎翻了一番，低收入国家也将是未来碳排放的主要贡献国。在这一背景下，国际社会普遍关注如何在满足东盟国家电力需求的前提下避免走上高碳发展路径，这需要东盟国家充分利用先行国家的资金和技术优势，在加大本地清洁能源开发利用的基础上，进一步推动区域能源投资合作。从资源禀赋来看，东盟地区可再生能源资源条件良好，大力发展可再生能源符合东盟能源投资转型要求。特别是当前东盟地区电源结构中煤电比重相对偏低，高碳能源使用量相对较小，但是随着电力需求的快速增长，未来电源结构有可能发生变化，若不加强战略谋划极易走上高碳发展模式。目前东盟国家高度重视可持续发展，有意愿推动清洁能源加速发展，及时推动能源投资转型是关键。

中国与东盟协同推进能源投资转型的重要意义

（一）为推进中国能源转型提供了大平台

长期以来，中国能源行业各类投资主体更为适应投资收益稳定的能源市场环境， 对于环境气候风险和市场风险的认识相对不足，这一短板随国内发展阶段转换更为显现。在全球加速向绿色低碳转型的大背景下，东盟国家能源投资将面临更大的投资风险，能源投资在考虑短期需求和长期经济性的同时，还需充分考虑全球气候治理下东盟国家规划调整带来的资产搁浅风险，以及市场化趋势下竞争环境的剧烈变化。这也意味着中国与东盟协同推进能源投资转型将对中国能源投资主体提出更高要求，将推动各类投资主体更加坚定地摒弃“东边不亮西边亮”的产能转移思维， 在“ 中国+ 东盟” 这个更大的平台下真正做到知行合一，全面推动存量资产和新增投资提质增效。

（二）为推动东盟国家能源转型提供了中国方案

能源投资转型是从规划设计、施工建设、运行维护以及装备制造等环节对能源全产业链的重塑， 将对国家能源产业体系产生深远影响，甚至带来不可避免的阵痛。中国能源装备制造业规模庞大、体系完备，水电、特高压输电、核电等装备技术水平更是居于世界前列，多年来有效支撑了中国能源工业高速发展。东盟国家仍面临较为严重的能源短缺问题，依托中国雄厚的装备制造实力实现高起点、高标准建设，可以为东盟国家完善能源基础设施提供先进技术解决方案。这也为中国统筹做好国际产能合作、推动能源装备制造“走出去”、为助力东盟国家能源投资转型提供了中国方案。

（三）为全球探索能源转型提供了新模式

当前清洁能源技术迅猛发展，为兼顾低碳和低成本、探索能源跨越式转型提供了机遇。从国内来看，中国未来能源结构将区别于发达国家走过的从煤炭到油气、再由油气到非化石能源时代的道路，而将由当前的以煤为主，跨越油气时代，进入煤炭、油气、非化石能源并存的多元时代，并在未来进一步迈向非化石能源时代。而从东盟国家来看，大部分国家的能源基础设施落后，甚至是从零起步，这为分享全球能源转型最佳实践、直接跨过煤炭、油气时代、一步迈入多元时代提供了机遇。但若要实现这种跨越必将面对比中国能源转型更大的挑战，因为东盟国家还面临较为严重的能源短缺，在供给存在刚性不足的背景下推动转型可谓难上加难，纵观全球也没有成熟的经验可以遵循，中国与东盟国家携手将有望填补这一空白。推动能源结构一步跨过高碳时代，要求能源投资需更加注重处理好长期和短期的关系，以共建共享、多方参与的思路，打造更为包容、更富韧性的能源基础设施体系，这也将为全球积极探索能源发展路径、创新能源投融资机制提供新模式。

中国与东盟国家协同推进能源投资转型的思考

中国与东盟国家协同推进能源投资转型，应顺应全球能源发展大势，加快推动能源投资的战略方向从基于资源禀赋转向创新驱动，推动能源投资的适度超前理念从单纯满足需求转变为引领绿色低碳方向，从战略、模式、机制和路径等四个层面发力，全面适应中长期发展对能源投资的基本需求和不断增加的外在约束，并将中国—东盟协同推进能源投资转型打造成为国际能源合作、全球能源转型的样板。

（一）协同探索兼顾当前需求与长远转型的能源投资战略

总体来看，中国与东盟国家的能源需求仍将呈刚性增长，但东盟国家面临的保供压力要大得多，且在区域能源需求增长势头强劲的背景下仅依靠自身产业体系难以很好兼顾保供应与促转型等多方面要求。中国与东盟国家携手则可以充分发挥中国先进能源装备供给的规模优势，更多的以符合绿色低碳方向的能源投资满足当前需求，最大程度兼顾长远转型要求，避免仅从当前需求出发部署投资带来的路径锁定，并增加中长期转型成本。

（二）协同探索政府引导与市场主导相结合的能源投资模式

从改革进程来看，中国不断强化市场在资源配置中的决定性作用并积极发挥政府作用，通过政府和国有资本投资补齐了以改善民生和普遍服务为导向的能源基础设施短板，并通过科学合理的政策制定推动社会资本不断进入清洁能源领域。当前东盟国家能源发展所处的阶段更为特殊，既需要政府在提升能源可及性方面积极作为，又需要市场在推动清洁能源开发方面发挥关键作用。中国与东盟国家携手则可以显著提升这两方面的推进速度，并做好依托清洁能源提升能源可及性这篇大文章，实现能源可及性、经济性与清洁低碳三者的统一。

（三）协同探索统筹增量互补与存量替代的能源投资机制

从能源转型进程来看， “十四五”时期中国煤炭消费占比将进一步下降，煤炭、油气、非化石能源形成的多元供给结构将初见端倪，为加速全球能源转型进程提供了中国方案。东盟国家煤炭、油气需求增长势头强劲，需要高度重视并做好各能源品种的统筹协调和能源代际更替的衔接过渡，既要从全局做好新增化石能源基础设施与非化石能源基础设施的有效互补，避免仅从巩固自身利益出发进行投资的弊端；还要在重点区域做好新增非化石能源基础设施对存量化石能源基础设施的有效替代，破除体制机制束缚。中国与东盟国家携手则可以充分发挥中国在基础设施规划建设领域的综合实力，推动能源基础设施多功能一体化发展。

（四）协同探索域内平衡与跨境联通相呼应的能源投资路径

从共建“一带一路”来看，中国已与“一带一路”沿线国家在油气管网互联互通等方面取得了显著进展，未来有望通过非化石能源开发进一步推动电网互联。而多数东盟国家存在能源投资滞后、供给能力不足的短板，域内能源基础设施互联程度更是偏低，既需要推动能源投资转向更加突出分布式的发展方式，回避劣势并降低成本，也需要充分利用共建“一带一路”的重大机遇，推动跨境连通的重大能源基础设施落地， 降低域内高成本、高碳排放能源基础设施投资需求。

作者单位：国家发展和改革委员会固定资产投资司/国家发展和改革委员会能源研究所