美国智库提出温室气体减排B方案

在2009年12月的哥本哈根气候变化大会上，美国公开承诺，到2020年温室气体在2005年基础上减排17%。如果美国参议院今年无望通过气候能源法案，美国靠什么实现这一目标？

美国著名环境智库世界资源研究所（World Resources Institute）在7月22日发布的研究报告中，给出了一个替代选择：利用美国联邦政府和州政府的监管措施来达到目标。

美国在哥本哈根气候大会上提出的17%目标，是根据2009年6月美国众议院通过的一个气候能源法案给出的。该法案还提出，到2050年，美国温室气体在2005年基础上减排83%。但要使这个法案最终变成法律，还需参议院也投票通过自己的法案，再由协调委员会将两院法案合二为一，最后递交总统签字。

今年5月，民主党参议员克里和独立参议员利伯曼提交了由其起草的参议院版本的气候能源法案草案。这份草案较之众议院通过的版本，已有大幅缩水。虽然该草案保留17%和83%的目标，但受限行业从涉及温室气体排放的大多数行业，缩小到只对电力行业进行总量管制。

尽管如此，克里和利伯曼的这份草案能否在今年获得参议院通过，仍是一个未知数。事实上，外界普遍的观察是，希望渺茫。因为奥巴马政府力推通过的两项重大改革——医疗改革和金融改革，已近耗尽民主党在国会中的政治资源，加之今年11月将进行国会中期选举，民主党的形势很不容乐观，法案进程自然受到影响。

而如果错过今年的期限，到明年1月，美国将产生新一届国会，立法流程又将从头开始。这意味着之前的努力可能付诸东流。

世界资源研究所在其发布的这份名为《在美国减少温室气体减排：利用现有的联邦行政权力和州行动》报告中指出，如果新法案未能通过，美国政府可以遵照《清洁空气法》的原始条款来采取减排措施。

《清洁空气法》最早于1970年通过。后历经1977年和1990年两次修订。该法主要针对“危害公共健康和福利”的空气污染物。1990年那次的修订中，增加了酸雨计划，第一次提出用“总量管制和排放权交易（cap-and-trade）”的机制来控制酸雨。这个交易机制日后亦被《联合国气候变化框架公约》（UNFCC）采纳，作为减少温室气体排放的三大市场机制之一。

2007年，美国最高法院在“马萨诸塞州诉环保署”一案中裁定，温室气体属于联邦政府管制的污染物之一，应受制于现行的《清洁空气法》。

去年12月，在哥本哈根气候大会召开前，美国环保署亦发布一份研究报告，称发现温室气体“危害公共健康和福利”，从而为温室气体纳入其行政管辖奠定法理基础。

世界资源研究所的研究报告发现，利用美国联邦政府和州政府现有的法律和行政资源，美国有望在2020年前实现17%的减排目标，虽然这个目标较联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）和国际社会的要求还相去甚远。

不过，和通过立法确定一个总量管制的目标以减少温室气体排放的途径相比，利用联邦政府和州政府法律框架的途径，也存在着一些明显不足。

世界资源研究所气候和能源项目负责人詹妮弗·摩根（Jenifer Morgan）在北京接受财新记者采访时指出，立法议案中提出的17%和83%的总量管制目标允许受限企业在本国及国际上购买碳信用来抵销（offset），但《清洁空气法》并不包含这样的交易方式。而且《清洁空气法》的管辖范围仅限于电力等个别行业。

另外一个重要的区别是，美国向国际社会提供的资金援助必须经过国会批准，因此只能在立法框架下实现，而美国环保署并无这一权限。

“美国环保署帮助我们往前走，但它不能解决问题，”世界资源研究所高级顾问沈岱波（Deborah Seligsohn）说。

目前，美国环保署是否会试图运用现行《清洁空气法》的法律效力来建立一个碳交易系统尚不确定。但两周前，该署公布了一份征求意见稿，提出对“危害空气质量和公共健康”的空气污染物实施强制减排的规定。针对电力行业，该规定提出到2014年，在2005年基础上减少二氧化硫排放71%，氮氧化物排放减少52%。

这是两个非常雄心勃勃的数字，体现了美国环保署减少空气污染物排放的决心。虽然征求意见稿中并未提及二氧化碳，但有分析认为，美国环保署或试图通过此举来推动二氧化碳交易体系的建立。