构建“低碳社会”亟需环境法制保障

全球气候变暖的阴霾压境，从《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》到最近的哥本哈根气候会议，无不展示了人类拯救地球的信念与行动，虽然效果并不令人满意，但节能减排、低碳社会理念已逐渐成为全球共识。作为负责任的大国，中国政府已庄严承诺，到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，这个承诺绘制了我国建立低碳社会的“路线图”和“硬指标”。

在全球变暖和能源短缺的双重压力下，武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验起航，在建构“两型社会”的万千头绪中，聚焦低碳社会这一相对具体的目标先行先试，能起到提纲挈领的效果。“低碳社会”不仅是经济发展的愿景,更是可持续发展所追求的目标，旨在从社会生产、建设、流通、消费等各个领域,提升资源使用效率、调整产业结构,扩大新能源与再生能源投资，实现生产形态、社会消费和生活方式的典范移转，从而全面减少人类的碳足迹。在全球为改善气候而努力合作的大背景下，各国都在积极探索低碳社会的实现形式，尽管手段各异，奇招迭出，但是存在一个共同的特征，那就是要走低碳发展之路，制度创新是关键，环境法制上的支持和保障更是重中之重。故而，在可持续发展理念指引下，武汉城市圈应积极践行环保法制，明确政府、企业和公民三方的权责关系，以形成环境友好和资源节约的公民社会，推动低碳社会从理念向行动的转换。具体而言，武汉城市圈建构低碳社会要从以下几个方面着手努力：

首先，强化政府的环境保护义务。我国在有关低碳经济的开发利用领域已先后制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律，这些法律规范虽然存在体系颇为紊乱，适用上难以一致，操作性不强，在能源立法领域仍有诸多缺漏等问题，但毕竟对碳排放的调控产生了一定的约束力。因此，政府要通过拟定细密的低碳发展规划，严格执行上述相关环保法律法规，彻底转变把GDP增长当做硬任务，而把节能减排当做软指标的观念，探索一条绿色工业化和城市化道路，切实履行保护武汉城市圈城乡居民环境权的义务，致力于提升人们生态意义上的生活品质。

其次，推进政府与公民间的合作。在迈向“低碳社会“的进程中，国家与社会必须有效地互动与合作，才能收到事半功倍的效果。一方面，武汉城市圈各级政府应加强低碳理念的宣传，提供充分的低碳生活资讯，培育公民的低碳意识，促使公众改变生产、生活和消费行为模式，使用低碳技术和低碳产品。另一方面，要大力拓展公民参与的渠道，特别是强调公民应参与低碳发展政策的意见形成与决策过程，这也是环境法上“合作原则”的必然要求，其核心旨趣在于，国家与社会应就环境保护事项相互合作，这样既能激发社会大众的环保意思与责任感，又可以防止政府的经济发展模式偏离低碳轨道。

再次，采行多样化、弹性化的环境管制方式。传统的环境行政管制手段以强制性命令为特色，例如污染源事前核发许可证，事后的行政检查、限期整改，勒令停产停业或行政处罚等，这些措施或收一时之效，然无助于提高污染者自行改善的意愿，排放的社会成本又无人承担。为了改变环境资源耗费的困境，并期待标本兼治，“经济诱导”的措施应运而生，并成为1970年代末以降，各国污染管制手段的新趋势。透过合理的污染物排放收费制度，不仅促使污染者有动力自行降低碳排放，更可以确立环境资源有偿使用原则，落实“随污染谁付费”体制。此外，推行排污许可证管理制度，开展排污权交易工作，尝试建立污染物排放权交易市场。再者，创设以生态因素作为征税标准的环境税、资源税等税收调节制度。比如，武汉城市圈《三年行动计划》提出将在全国率先试点征收环境税。环境税主要是指企业如果只顾自己发展，造成周边环境污染，将要额外纳税，据介绍，环境税的税目可包括大气污染税、噪音税、生态补偿税、碳税、水污染税、垃圾污染税等。这些新型管制手段，对于协调经济发展和建构低碳社会的矛盾，实现经济效益和社会效益的双赢至关重要。

复次，设置合理的碳排放的监控程序和责任机制。武汉城市圈对于碳排放量，应设计一整套从测量、核实、评估到报告、公示的流程图，以便透过严密的碳排放监控程序，在碳排放过多或有激增之虞时，启动预警机制，及时化解环境风险和环境危害。程序的要义在于增强透明度，使得民众对圈域的碳排放了然于胸，以便满足其知情权和加强舆论监督。此外，应强化环境民事责任，对于碳排放超标，对他人或社会造成环境危害或破坏者，要依法追究其环境责任。考虑到环境纠纷的特殊性，可以设置举证责任倒置，诉讼程序简化，国家排除环境污染或破坏事件支出的费用由肇事者承担的追偿制度等问责机制。

最后，推动环境公民诉讼制度。公民诉讼在美国已经实践了20多年，美国环境法中的公民诉讼是指公民可以依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求违法排污者消除污染，赔偿遭受污染损害的公民的损失，敦促联邦环保局和各州执行其法定义务，加强环境管理。从实践效果看，它确实有助于防止将污染物非法排入环境，还经常迫使联邦环保局参与诉讼，从而推动了环境管理；而且通过诉讼，法院做出司法解释，又经由判例完善了环境法制。在我国，学术界倡导环境公益诉讼可谓不遗余力，然而，在立法和司法实践中，由于民事诉讼法和行政诉讼法中关于起诉资格上的“直接利害关系说”的桎梏，难以有所作为。环境公民诉讼牵涉全国性的立法和司法体制，自然不能期待武汉城市圈的法院系统单兵突进，不过，运用法律解释方法，寻找利益连接点，通过有影响的个案推动环境公益诉讼制度的发展，完善相关立法，仍有创造性司法的空间。

（作者系武汉大学法学院副教授）