构建科学高效的碳排放预算体系，需要立足北京战略定位，结合“十五五”时期发展规划，以制度设计为引领、技术支撑为基石、分配机制为抓手、保障举措为依托，多维度协同发力、一体推进，确保碳排放预算管理落地见效，为北京绿色低碳发展提供持久动力。
党的二十届四中全会提出，“积极稳妥推进和实现碳达峰”“实施碳排放总量和强度双控制度”。近年来，我国积极推动省市两级建立碳排放预算管理制度。作为国家低碳城市试点地区，北京率先启动碳排放预算管理体系建设工作，通过专项立法与系统性前期研究夯实基础，为全国各省（区、市）实践积累经验。然而，该工作在制度设计、技术支撑、分配机制、保障举措等方面仍面临瓶颈，亟待从多维度协同发力，共建科学高效的碳排放预算管理体系，助力区域绿色高质量发展。
碳排放预算管理是指在区域碳减排目标下，科学核算碳排放总量和强度，分解落实各层级减排责任，并运用规划编制、指标分解、执行管控、监测预警、评估考核全流程管理手段，以实现区域碳排放精细化管控。其核心价值在于促进区域低碳治理转向主动控排，指明低碳发展的可实践路径。
北京作为人口经济高度集中的超大型城市，面临着发展与减排平衡的难题，传统能耗双控模式已难以满足城市低碳发展要求。而碳排放预算管理通过科学规划与精准管控，在兼顾高质量发展需求的基础上，推动城市碳减排目标落地实施。2024年5月，北京正式实施《北京市碳排放权交易管理办法》，在立法层面明确了实施碳排放总量和强度双控。同年9月，北京市发展和改革委员会牵头开展了碳排放预算管理前期研究工作，梳理了北京市碳排放情况与国内外先进经验，初步明确了碳排放预算管理工作路径，助力碳排放预算管理走向实践应用。
然而，碳排放预算管理是一项多层次跨部门协作的全流程治理工作。北京市在推进碳排放预算管理制度过程中，尚需解决一系列现实问题。当前，全市层面尚未建立统一规范的碳排放预算制度框架，区域与行业碳排放量核算方法有待细化，预算指标分解的科学性不足，预算执行的动态监管机制仍需完善。这些问题阻碍了碳减排目标的有效落实，需要加速开展碳排放预算管理体系建设，赋能绿色低碳发展。
构建科学高效的碳排放预算体系，需要立足北京战略定位，结合“十五五”时期发展规划，以制度设计为引领、技术支撑为基石、分配机制为抓手、保障举措为依托，多维度协同发力、一体推进，确保碳排放预算管理落地见效，为北京绿色低碳发展提供持久动力。
一是强化制度设计，完善全流程管理框架。紧扣国家“十五五”规划与碳排放双控部署，结合北京经济社会发展、能源供应、重大项目等情况，科学测算全市五年碳排放总量管控目标与分年度减排指标，建立年度预算与规划周期预算弹性调整机制。健全市—区—重点企业三级碳排放预算管理架构，明确各级主体权责清单，形成市级统筹、区级落实、企业执行的闭环管理格局，压实全链条减排责任。完善全流程管控机制，在预算编制环节衔接碳排放评价要求，在考核评估环节将预算完成情况纳入碳达峰碳中和综合评价考核体系，在周期衔接环节复盘年度执行成效并优化迭代，为北京低碳发展筑牢制度基础。
二是夯实数据基础，提升精准管控能力。率先在通州、海淀、东城等典型区域开展能源和碳排放数据全面摸底调查，系统梳理能源消耗、工业生产、建筑运行、交通运输等重点领域排放源底数，建立并持续优化区域碳排放核算方法，形成标准化统计核算体系。加快建设市级碳排放大数据平台，整合碳市场交易、重点企业监测、项目审批等多源信息，打破部门间数据壁垒，实现预算全流程数据互通共享。结合北京产业结构与重点行业排放特征，构建具有北京特色的碳足迹背景数据库，明确数据采集、校验与更新标准，定期发布权威数据成果，为预算科学测算、减排潜力评估、政策效果研判提供坚实的数据支撑。
三是优化分配机制，精准传导减排责任。建立差异化预算分配模式，综合考量区域功能定位、行业减排潜力、发展阶段及技术水平等核心因素，对新能源、节能环保等绿色转型领域加大指标倾斜，预留充足发展空间，对高排放领域实施刚性约束，倒逼传统产业加快节能降碳改造。构建全市统筹、分层分类的分解路径，区域层面结合发展定位与资源禀赋精准配置指标，行业层面针对不同产业特性细化差异化管控要求，企业层面强化与碳市场配额的衔接协同，形成预算指标和市场机制的双重约束。建立年度监测、中期评估、期末考核的动态调整机制，根据经济社会发展、技术创新等实际情况，科学校准预算指标，在坚守减排底线的同时兼顾执行灵活性，确保碳排放预算管理既具刚性约束又能适配发展变化。
四是创新保障机制，强化协同共治效能。健全碳达峰碳中和综合评价考核制度，将碳排放预算执行情况纳入各区县、重点行业及相关部门绩效考核，强化考核结果刚性运用，层层压实减排责任。构建涵盖碳排放强度、总量、减排进度、政策执行效果等维度的风险预警体系，依托大数据技术强化动态监测与趋势研判，及时识别区域、行业碳排放异常波动等潜在风险点，为精准管控提供决策支撑。主动衔接国际贸易规则与全国碳市场建设，依托统一标准化核算体系为企业出具符合碳边境调节机制（CBAM）要求的碳排放数据凭证，有效降低跨境贸易合规成本。有效联动绿色金融政策，为预算执行优良的企业提供差异化融资优惠，全方位赋能市场主体绿色低碳转型。
【作者系清华大学城市治理与可持续发展研究院特聘专家、中国矿业大学（北京）管理学院副教授】
双碳产业
京公网安备 11010802020613号
