“十五五”，煤炭蓝图如何绘?

规划解读

近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)印发。作为“十五五”时期煤炭工业高质量发展的行动指南，《规划》系统回答新时期煤炭行业如何统筹供应保障与低碳转型、如何培育和发展煤炭领域新质生产力、如何推动实现煤炭消费达峰等核心命题，分别从战略定位、总量管控、产业体系、保供机制、产能治理、新旧产能迭代、科技创新、多能融合、智能升级、价值提升等主要方面作出制度创新与路径重塑。

针对《规划》中的新提法、新要求，本报记者专访了煤炭工业规划设计研究院党委书记、董事长汪有刚。

汪有刚表示，对煤炭行业而言，未来必须跳出煤炭单一开采的发展思路，主动适配新型能源体系建设要求，平衡保供底线与低碳转型长期目标，锚定智能化、绿色化、融合化转型之路，以科技创新赋能产业升级，以系统治理保障长效发展，切实扛起支撑建设能源强国、构建新型能源体系的时代使命。

Part1

完整界定煤炭新定位——

发挥重要基础保障与系统调节作用

《规划》开宗明义提出煤炭是我国基础能源，攸关国计民生和国家能源安全，在能源供应体系中发挥着重要基础保障和系统调节作用。

汪有刚表示，“十五五”时期，新型电力系统将加速构建，风光发电固有的间歇性、波动性、季节性缺陷凸显，抽水蓄能、新型储能短期内难以形成足额调节容量，极端天气、用电高峰时段电力平衡压力陡增;国际油气供应链持续动荡，外部能源输入不确定性攀升，煤炭作为国内自主可控基础能源，必须同时兼顾长期稳定保供与短时灵活调峰双重职能。叠加“十五五”经济平稳增长带动用能刚性需求，亟须重新界定煤炭在新型能源体系中的角色。

基础保障明确煤炭是工业原料、民生用能、电力供应稳定的压舱石，筑牢能源供应安全保障底线;系统调节赋予煤矿灵活弹性生产职能，通过产能储备等实现弹性供给，配套支撑对新能源的消纳。顶层设计上同步衔接新型能源体系建设规划，形成“新能源为主、煤炭兜底调节”的互补格局，平衡能源自主可控与绿色低碳转型两大约束条件。

“该定位旨在重塑煤炭行业发展逻辑，推动煤炭行业从单纯‘燃料供给端’升级为能源系统‘稳定调节器’。生产侧倒逼煤矿建立配套的弹性生产机制、建设产能储备，消费侧加速煤电灵活性改造、拓展调峰服务市场，产业链催生矿区煤炭与风光耦合等新业态。”汪有刚指出，“同时，该定位旨在统一煤炭行业对煤炭转型的认知，明确煤炭不是短期替代对象，而是新型电力系统不可或缺的配套支撑，指引煤矿企业同步布局先进产能与转型产业。”

Part2

明确行业总量转型目标——

统筹安全供应与消费达峰

《规划》提出以碳达峰碳中和为牵引，在保障能源安全供应前提下，推动煤炭消费顺利达峰。

汪有刚说：“核心逻辑是‘先立后破、平稳达峰’。”

“双碳”战略实施以来，煤炭减量替代持续推进，但过往政策仅侧重分区域控煤、重点行业节能，未在国家级行业五年规划中明确消费达峰这一刚性导向。从供需基本面看，新能源装机持续高速扩容，钢铁、建材用煤替代稳步落地，煤炭消费已进入高位平台期，具备达峰基础;同时煤炭作为碳排放的最大来源，必须提前规划好总量拐点。过去，部分地区存在控煤“一刀切”、保供与减碳对立的矛盾，缺少顶层统筹的达峰实施路径。

汪有刚表示，该提法标志着煤炭行业发展主线由“增产保供”转向“控量提质、转型增效”，倒逼煤炭行业彻底摆脱对规模扩张路径的依赖，将竞争焦点从产量规模转向清洁高效、原料化利用价值。上游开发端加速优质产能置换，下游冶金、化工等行业走低碳耦合绿电路线。同时，催生碳足迹核算、甲烷控排等新兴管理赛道，为煤炭长期减量、有序转型划定清晰的时间窗口，实现转型与保供协同并行。

Part3

确立煤炭行业发展主线——

以建设现代煤炭产业体系

统领全部任务

《规划》提出加快构建布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系。九方面重点任务、五大专项工程全部围绕主线展开。

据悉，煤炭行业当前存在布局分散、产业链割裂、智能绿色发展不均衡、治理碎片化等短板。同时，能源强国建设要求煤炭产业实现全链条现代化，传统单一开采产业模式无法满足新型能源体系的配套需求。

汪有刚表示，主线总目标是重构煤炭产业发展框架，推动行业由单一开采产业模式向全产业链现代化综合产业转型。煤矿企业发展逻辑转向煤炭上下游、全链条布局，引导大型煤矿企业向综合能源服务商转型;煤炭行业资源配置向规模化、集约化、一体化项目倾斜;地方行业管理形成有力抓手，统筹矿区规划、产能建设、生态治理、新能源配套协同推进。同时，为煤炭行业新质生产力培育明确技术路径，整合智能、绿色、多能融合、高端煤化工等转型赛道，实现产业系统性、整体性升级。

Part4

构建多层级保供缓冲载体——

建立产品、产能和产地“三位一体”

储备体系配套平急转换机制

《规划》提出完善煤炭储备体系，统筹加强产品、产能和产地储备，2030年建成1亿吨/年以上产能储备;要求新建煤矿配套储备产能，创新平急转换机制，建立储备煤矿统一调度、弹性生产演练制度。

当前，煤炭储备仅侧重电厂、港口产品实物储备，产能储备仅局部试点，缺乏产地资源储备统筹，储备体系碎片化。现有静态产品储备调节空间有限，缺少可快速释放的弹性产能。

汪有刚说：“储备体系与弹性生产机制重塑煤炭保供模式，实现保供能力从静态库存向动态产能升级。对企业而言，大型煤矿通过新增储备产能、弹性生产业务，拓展季节性调峰经营收益;对市场而言，有效平抑煤价大幅波动，减少极端时段供需失衡风险;对行业治理而言，有了常态化、制度化应急保障工具，弱化短期增产压产对行政调控的依赖。”

Part5

出台统一产能管控制度——

实施全部新增煤矿

产能“一本账”管理

《规划》提出“十五五”新增产能纳入“一本账”后组织实施，合理安排接续产能规模。

汪有刚介绍，随着五大煤炭基地集中开发、产能置换常态化运行，亟须建立全国统一的台账管理制度，实现所有新增产能全生命周期闭环管控，从源头规范产能投放节奏与区域分布。产能“一本账”将新建、改扩建、核增、置换等所有新增产能纳入统一登记，覆盖项目核准、建设、投产、退出全流程，打通能源、应急管理、自然资源、税务等部门的数据共享通道。

汪有刚表示，该制度有效补齐煤炭产能管理短板，规范煤矿企业产能项目申报、置换流转流程，减少跨区域产能交易信息不对称;行业主管部门依托台账精准研判供需中长期走势，科学制定接续产能建设规划。同时，建立产能长效监管机制，严厉打击超能力生产、违规新建矿井的行为，净化市场竞争环境，为先进优质产能有序释放、落后产能平稳退出提供制度支撑。

Part6

建立差异化产能迭代路径——

系统落地先立后破

统筹煤矿退出与区域保供

《规划》提出坚持先立后破，统筹煤矿关闭退出与区域供应保障，按照市场化法治化原则，推动落后产能煤矿有序退出。

过去，我国个别产煤地区出现“一刀切”关停，部分产煤省份关闭节奏过快，导致区域和相邻省份出现保供缺口，存在破而未立的转型阵痛。我国不同地区之间资源禀赋、供需格局差异显著，西部和北部五大基地资源富集，东中部资源枯竭、用能需求集中，西南、东北灾害严重的中小型煤矿数量多，统一关停标准无法适配区域实际。过往的退出政策侧重安全环保单一指标，未能同步统筹接续产能、职工安置、区域供需平衡，亟须差异化、系统化建立先立后破的退出机制，平衡减量转型与能源稳定供应。

汪有刚说：“系统化差异化先立后破机制将重塑煤炭产能迭代逻辑，彻底化解转型与保供对立的矛盾。区域层面实现供需动态平衡，避免局部时段用能短缺;企业层面引导提前布局先进产能、多元转型产业;从业人员层面配套煤矿转产、矿区新能源就业渠道，保障行业稳定。同时，以优质先进产能置换低效落后产能，持续提升煤炭行业规模化、集约化开发水平，实现煤炭产业结构平稳迭代升级。”

Part7

设立专项技术攻关载体——

技术装备创新

引领行业新质生产力培育

《规划》单列煤炭技术装备创新工程，划分关键技术研发、核心装备突破、产业化试点推广三大板块。

当前，煤炭核心装备、工业软件、深部开采、低碳转化等关键技术存在“卡脖子”短板，特别是千米深井掘进装备、煤矿专用AI(人工智能)大模型、CCUS(碳捕集、利用与封存)规模化技术、低浓度瓦斯利用装备仍需持续攻关。智能化、绿色化、低碳化转型倒逼装备技术全面升级，新型能源体系对煤基多能耦合、深部资源开发技术提出了更高要求。

汪有刚表示，科技创新专项工程旨在确立技术驱动高质量发展的核心路线，推动煤炭行业由装备引进、模仿改造转向自主原创攻关。产业链上游煤机制造迎来国产替代窗口期，培育煤炭高端装备新兴赛道;煤矿生产端依托新技术实现少人无人开采、深部资源安全开发;低碳转化领域突破CCUS、煤基新材料产业化瓶颈，拓展煤炭高端原料利用空间。同时，重塑煤矿企业核心竞争力评价标准，使创新能力成为优质矿井、龙头企业的核心标识，加速行业新质生产力培育，为智能、绿色、多能融合转型发展提供技术支撑。

Part8

统筹全场景协同共生布局——

系统化推进煤炭与新能源融合发展

《规划》提出要有效盘活矿区土地等要素资源，推进光伏风电产业发展。

当前，我国各个矿区存在大量闲置的采煤沉陷区、工业广场、排土场、复垦土地，具备风光开发潜力;煤矿井下、矿区运输、供热系统能耗高，自用煤消耗量大;煤电调峰与风光发电天然互补，但缺少一体化协同开发机制。煤炭行业长期存在采煤与新能源割裂发展、矿区绿电消纳不足、风光储能配套滞后等问题，未能有效盘活矿区土地、瓦斯、余热余压等资源，错失多能协同降碳、增效发展机遇。

汪有刚表示：“系统化多能融合将开辟煤矿企业第二增长曲线，彻底打破‘煤矿仅能挖煤’的单一业态局限。”

存量矿区盘活闲置土地资源，新增风光发电收益;矿区自用能源清洁替代大幅降低开采环节碳排放，打造零碳低碳示范矿区;煤电与风光发电互补提升系统调节价值，增强煤电新型电力系统配套竞争力;煤化工耦合绿氢实现原料低碳化，延伸高端绿色煤基新材料产业链。同时，统筹能源发展与碳排放管理，推动煤矿企业转型为综合能源服务商，形成“煤炭+风光+储能+瓦斯”多元产业格局，大幅拓展煤炭行业绿色转型空间，提升综合盈利能力。

Part9

定调新阶段智能化建设核心导向——

由规模化新建转向

提质增效常态化运行

《规划》明确推动煤矿智能化迭代升级，加快全系统智能化煤矿建设。

“十四五”以来，煤炭主产区结合实际制定智能化实施方案，细化配套支持政策，加快科技创新应用，建成一批技术先进、引领性强的智能化试点煤矿，减人增安提效成效显著，煤矿智能化建设进入加快发展、纵深推进的新阶段。但是，智能化工作仍面临着建设进展不平衡、运行水平有待提升、核心技术装备支撑不足、人才保障能力亟待加强等问题。随着智能化煤矿产能占比突破65%，煤炭行业发展由增量建设转入存量提质阶段。

“智能化导向迭代推动煤炭行业数字化转型提质增效，解决以往智能化‘好看不好用’的落地难题。生产端实现综采、掘进常态化少人无人作业，持续减少井下高危岗位用工，提升安全保障水平;管理端依托矿山大模型实现智能调度、灾害提前预警，大幅减少安全隐患;资产端盘活已投入的智能化设备价值，降低运维能耗与生产成本;行业发展重心从比拼智能化建设数量转向重视常态化运行效率、安全减人实效，推动煤矿智能化从示范工程转变为标准化、常态化生产的必备载体，实现减人增安提效。”汪有刚说。

Part10

构建全链条品质管控体系——

以商品煤质量提升

助推清洁高效价值攀升

《规划》设立商品煤质量提升专项工程，构建“洗选升级—标准完善—全流程管控—分质利用”完整政策链条。

煤炭行业长期存在原煤入选不均衡、分质分级利用不足、流通环节煤质管控缺位、低端动力煤占比偏高的问题;商品煤标准化、定制化程度低，灰分、硫分等含量波动大，加剧下游电厂、工业窑炉能耗与污染物排放;富油煤、炼焦煤等稀缺煤种混配利用，资源价值未被充分挖掘;缺少覆盖洗选、储运、交易、使用全流程质量监管制度，煤炭“重产量、轻品质”粗放利用模式制约清洁高效转型与价值提升。

汪有刚表示，商品煤质量提升重构煤炭价值逻辑，行业竞争从产量规模竞争转向品质、综合利用价值竞争。上游煤矿精细化洗选、分质配煤，大幅提升煤炭附加值，稀缺煤种资源实现效益最大化;下游电厂、工业企业依托高品质商品煤降低能耗、环保治理成本，助力散煤减量、工业窑炉清洁替代;市场端形成标准化煤质交易体系，减少供需煤质纠纷，稳定中长期合同履约;全产业链推动煤炭由低端燃料向清洁燃料、高端化工原料双向升级，实现资源集约化利用、减排增效协同共赢。