电网线路的“法治化、标准化”之路

本文是笔者在江西赣西供电公司和江西鹰潭供电公司工作期间试行建设“法治 化、标准化电力线路”（以下简称“法标化线路”）的心得。笔者试图透过“法标化线路”建设之实践，揭示法律治理与电力安全生产的浑然天成关系；通过对电力线路存在的、容易引发法律风险的诸多问题所做的较为系统的应对设计，创制一种依法寻求电网本质安全 和长治久安的参考模板；对企业法治专业队伍建设、依法治企的落地文化、建立岗位职能与主营业务流程环节及节点法律责任 进行数点探微。

一、认知与辨析

所谓法标化线路是指以国家法律，特别是《电力法》、《电力设施保护条例》及《电力设施保护条例实施细则》内容为主，以其他相关法律法规 标准规范内容为辅，在建设电力企业产权的输电、配电线路标准化的同时大量注入法治化内容，实现电力线路从电网规划、勘查设计、建设施工、运行维护等处处都按照法律法规规范，实现电力线路法治化、标准化建设与管理；建立全面系统、主动超前的预防和化解安全风险、法律风险体系，依法有效控制、降低电力线路跳闸率，依法有效维护电力企业形象，维护电力企业及其他利益相关者 的权益。

法标化线路的标准化是指更加重视标准建设与完善，注重标准体系内的互相配套与支撑，注重线路管理贯标达标过程中的法律治理，以求得电力线路始终处在能够安全运行的状态。当

就技术标准而言，依法治企在技术领域的作为主要体现在：一是通过案例对现行标准进行技术合法性审核；二是评判和确认标准的权威性、通用性、适应性；三是理顺行业标准之间的关系，争取国家认可的唯一性；四是标准的修正、颁布程序法定。例如2008年南方的冰灾，初期引发线路第一轮频繁跳闸，是因为地线覆冰后下垂低于导线，及导线承受高于设计数据的覆冰重负后对地、对房等的距离小于原设计标准的安全距离。技术界不得不重新认识这种“最大弧垂”。又如，电网发生倒塔断线事故阻断铁路、高速公路时间过长极易引发大型法律纠纷和社会问题，新的技术规范要求电力线路在跨越铁路、高速公路处必须改用耐张杆塔或电缆入地穿越。

就技术标准的执行而言，对于新建电力线路，要求从设计、备料、施工、验收、资料等环节都严格按法律法规、国家标准、行业标准的要求标准化；对于正在运行的电力线路，则要根据各项标准对线路现有参数进行全面校核。如，对避雷角度、对地距离、防鸟、铁塔防盗螺丝等进行核查。对达不到标准参数要求的，调集力量对其进行集中消缺和技术改造，以防范技术管理的法律风险。

就工作标准和管理标准而言，应当大量注入法治化管理的内容。例如，依法规范停电管理就是配电线路法标化的重要任务。

法标线路的法治化指电力企业融会贯通涉及电力线路管理的各类法律法规、标准规范；在电力企业制度、规程、标准中注入相关法治内容。制定和应用专门的法治管理类制度；把电力企业各种制度、标准、生产经营流程中的法定要求反映在组织和员工的行为中，用于治理和解决生产经营实践中的具体问题。

电力线路法治化管理的要求有：

一是制度健全和制度执行法治化。电网人亟需具备的、基本的法律意识：必须认识到电力企业的所有制度和所有生产、经营流程实际上都已经纳入了国家法律监督范围，做好本职工作就是守法。

电网各等级电压线路的管理制度，应当经过符合法治要求的相应修改和持续得以及时完善，做到制度经过合法化审查，制度执行的记载资料严谨齐全、保管得当。

二是合同意识、证据意识、公证意识的建立与运用。合同意识即要求推行法标化线路典型合同，掌握合同要素。证据意识与公证意识即是建立对重要的文件进行合法化审核、资料汇编、存档的必要公证和相关保护措施。

三是结合电力线路安全风险管理，在岗位职责和生产流程的有关环节、节点建立法律责任。

四是清晰企业法律机构对外法律事务要点。电力企业法律机构、法务人员应注重法律法规的实用研究和运用，提高法律监控的效能，为电力线路安全运行做好法律支撑。

电力线路的“标准化”与“法治化”之间存在着密不可分的关系：一方面 “标准化”反映“法治化”要求，电力线路设计、基建、防护、运行的技术业务标准，是反映电力生产规律的国家规范性法律文件，有的直接体现在国家法律法规《电力法》、《电力设施保护条例》中，一般以行政规章颁发，司法实践中多数被法院以国家认可的审判参考而成为判决依据，实际产生着法律约束力。但“标准化”并不能代替“法治化”，电力线路法治化是依据整个国家的法的体系，电力线路法治化的社会开放性比标准化更强，电力企业必须处理、协调好政府、司法系统、接网客户、利益相关者等社会关系，电力线路法治化大量运用了法律知识与法律工具，法治化之法律思维 、“法言法语”自成体系；

另一方面二者既互相促进与融合，法治化促进标准的废、立，修订，标准化促进法治化走向深入。二者复合控制危害，逐步趋近本质安全。线路法标化明确以降低线路跳闸率为具体目标，从运行机理分析，标准化和法治化都追求电力企业生产经营流程中的人、物、环境三大要素的安全可靠，二者都可独立地成为保障安全与否的充分条件。把二者结合构成一个复合性系统，调试这个复合性系统，可以显示理想的目标结果：二者的结合和谐度越高，对各种危害因素的可控制力度越强，进而逐步趋近本质安全目标。

二、沉思与选择

法律思维致力于系统追问：存在什么--实践与问题；基于什么--现行法律法规；为什么--论证与价值评价。电网的长治久安期望本质安全护卫，而本质安全是 “人”、“物”、“环境”三者关系构成的和谐系统。电网人陷入了现状与本质、怎样构建和谐电网的沉思与选择。笔者从实践中得出结论：推行法标化，依法治理大有可为。

电网是人类发明的最大机器。电力线路纵横交错，遍布山丘田原、城乡街巷，运行环境复杂。多变的自然环境条件和不确定的社会环境因素，对电力线路安全运行造成各种威胁，主要有：树线、房线矛盾突出且难于缓解；外力破坏与盗窃电力设备器材防范难、定罪轻；电力线路跳闸率居高不下，电力企业法律风险大；电力类法律法规与《物权法》等法律法规存在明显的冲突，电力企业、市县政府、司法部门和沿线单位、百姓依各自利益对法律法规各取所需，公权 与私权之间的利益冲突。综上，目前电力线路运行环境恶劣，危机四伏，本质不安全，具备了推行法标化的现状条件。

电力线路法标化具有重大现实意义，从法治观念上促使组织和人的意识、行为转变，从根本上改善电力线路的不良运行状况，从法律治理上促进人文环境友好，化解和缓解电力企业与社会的各种矛盾，以达到防范电力线路故障和事故之目的，这正是本质安全三昧、长治久安之基。

电力线路安全运行对“人”、“物”、“环境”有其特定的概念，有的工作对象本身实质是“人”，“物”为覆盖国土的庞大复杂的电网，“环境”包含自然环境和所有“人”组成的社会环境。电网的特性决定了单纯依靠电力企业内部系统和组织难以保证电力线路长治久安。笔者认为，必须大大拓展电力线路本质安全的内涵和外延。

电力线路法标化是一个开放性体系，电力企业必须紧紧依靠当地政府、司法部门、线路防护区协防组织和沿线百姓这四支社会力量，主动提高电力企业与社会打交道的能力，共创环境友好型线路。

电力线路法标化的设计理念和实践始终自觉坚持科学发展观，对自然规律、社会规律学习、研究、揭示、遵循与运用，正确处理社会发展与人、与事物的客观规律之间的关系。

“科学发展观的核心是以人为本”，电力线路法标化全面提升公司的软实力 ，全面提升高管能力，促进员工与企业共同发展；

“科学发展观的第一要义是发展”。电力线路法标化反映了公司又好又快的发展本质，符合国家电网公司“两个转变”的战略。在转变电网发展方式方面，重在与经济社会和谐发展；在转变公司发展方式方面，以实践推进集团化运作、集约化发展、标准化建设、精益化管理。

“科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾”。电力线路法标化是现代管理之最佳载体，企业战略管理、规划管理、设计管理、目标管理等皆可融入，现代系统论、控制论、各方利益均衡论等均可运用。

三、对策与期待

电力线路法标化的实践起于基层，基层的定位是执行，基层资源调配的范畴和行为能力受限，电网线路法标化期待企业高层的推动和自上而下的统筹安排。

法治的核心思想是规制权力。电力企业法治化必然考校各级主体的权能配置及其效能力，电网线路法标化期待公司集团化、集约化的优势得以充分发挥。

一方面，注重协调有关法律法规冲突和法务重大事项补缺。逐步减轻法律环境风险。在电网公司高层坚持不懈致力于国家层面法律冲突 的协调和缓解的同时，集中力量在行业、国家相关技术法规 统一口径方面取得突破；各网省电力公司继续积极争取启动地方立法、修法支持当地电网法标化线路建设，各网省主攻一、二法条实用有效，也为日后修法时互补留下伏笔；牵头电力企业法律成本研究。国际一流企业必须在防控法律风险方面有法律成本总额、专项科目或子科目，以财务政策引导依法治企；发挥各级人大监督法律实施的作用，努力促请人大把当地电网法标化线路建设纳入执法检查；建立国外类似管理的比较研究。

另一方面，电网公司高位推动成为充要条件。在电网公司内部，统一意志全局推进、创建组织措施配套、建立人财物的持续投入和统筹考核机制，构成线路法标化建设的必要条件。目前，在国家电网公司事权配置体系中，这些条件大部分只有国网总部和网省电力公司有权创立。因此，电网公司高位推动线路法标化建设成为充要条件。

要建设电网线路的“法治化、标准化”之路，离不开电力企业自身的法治化，笔者试图对企业法治专业队伍建设、依法治企的落地文化、建立岗位职能与主营业务流程环节及节点法律责任的数点进行探微。

笔者理解的“企业法治专业队伍”，泛指一个企业中拥有的、系统地学习过法律的员工总量。笔者认为，法律人才总量决定法律综合治理的深度和共同语境的宽度。

在电力企业中，同时具备电力专业（或技术、经济专业）和法律专业的复合型人才十分稀缺，他们是企业的人力资本。“企业法治专业队伍”建成与否，以拥有半数这种复合型人才为标志。

这种复合型人才最好集中在企业领导层、管理层，这种复合型人才最好能通过企业有目的地培养和建立相应的机制促成。

一是对企业中、高层中青年干部的在职法律学历培养。对企业高管层，通过系统地学习达到较为全面的掌握法律知识，将成为企业最大的法治专业队伍。由于高等学历教育具有系统地学习和考核学习成效功能，因此企业应重点对中青年干部进行法律高等学历在职教育送培。国际一流企业无不把送培作为重要的人事激励措施，送培意味着今后可能委以重任，其实质也是一种职位激励。

笔者建议：一个省级电力公司，应建立专门的复合型干部培养制度，每年专门选送二、三十位有专业业绩、有潜质的中青年干部，以脱产或半脱产的二至三年系统地学习法律为主；方式方法有鼓励考入高等院校的送培、有与名校联合办学式、有鼓励自考或获得国家自学考试单科证书(自办培训班耗费高、效果差，主因在考试弊端大，改革办法之一是参加大自考)等。假定一家公司建立这种制度并坚持了十年，有100位中青年干部成为了公司的生产、理财与法律的复合型专家，另有100多位至少养成了较强的综合能力，则这家公司几乎有望立于不败之地。

二是将获得复合型知识作为干部岗位任职资格条件。笔者提议，中国的电力企业可否考虑设计和严格推行一种干部任职法律资质制度：设定各级后备干部必须参加哪种水平法律培训并获得相应证书才能提拔；设定科级、处级的各种岗位任职条件中必备的法律知识程度，这些法律知识必须经过哪种专门培训、获得哪种考核签证或学历。假定在某些正处级岗位，如生产、营销、安监、科技等，规定其上岗条件必须具备、或在一定期限内具备法律本科文凭或学位。

这种导向机制必然促进干部队伍选择自觉地、系统地学法，这将极大拉近中国大企业与国际一流企业法治化的距离。

自然法是法治社会追求的良法。自然法的本质是共同习惯，其“内质”是高度认同的自觉校正行为，其“外形”得到社会公认。自然法这三个要素与优秀的企业文化内涵要素十分相合。简单推论，依法治企文化能成为电力企业巨大的软实力。

首先，文化反映现实存在。一个企业的管理理念、员工对企业的认识、外界对企业的评价反映了它的文化。在一流企业，依法治理强调依企业制度治理。在“制”与“治”的关系中：一是让制度管用，制度真正成为文化、机制的固化；二是让制度发挥效能，建立较为完善的制度适应力、理解力、执行力的学习培育、遵守执行的考核办法，养成不破坏流程，自觉维护闭环管理的习惯；三是制度失效的时候靠企业文化约束，企业文化的价值观念也属于企业制度的组成部分。

第二，优秀的文化需要培育。所谓培育，重在意识养成。假定把依法治企作为“创建学习型企业”的一个分支，则法律“学习型企业”的支撑载体可有：与国家普法学法同步深入，团队普悟“守法诚信第一生命、违法是最大风险”；以中共政治局为学习楷模，保证领导学法时间，把法律学习纳入中心组学习，养成法律先行意识；把依法经营、依法治企的措施及实施纳入班子成员每年的重点调研或法律课题研究；有人，有纲要、有重点、有步骤的推行专门的文化工作。

第三，优秀的文化依重传播载体与实际工作融为一体。依法治企的法律文化 愿景为，企业全员主动学法知法、守法维权、防范法律风险、自觉自律成为共同习惯，依法治企的成效与形象获得社会公认。先行者试探和标注了不少实现法律文化愿景的路径，电力企业要做的是如何脚踏实地。

电网法律人似乎总绕不开“名分”情结，每当机构改革要压缩部门和编制，法律部门首当其冲。诚然，理想状态是形式与内容的统一，法治化在公司战略、公司文化中有专题，在公司各层级有专门法律机构和满意的人员编制。但笔者深感企业法律风险防范工作量之大，必须设法把企业法律“名分”所包涵的工作量和责任加到整个领导层、管理层的职责中，加到主营业务流程中，企业法律风险防范体系更是必须依靠所有岗位上的人来共同构建。

电力企业法律人应该加重追求实质法治的步伐，笔者建议抓手三件事：结合企业法律风险管理，设置岗位职能、主营业务流程有关环节、节点法律责任；大力推行生产经营的“项目”法治化、标准化建设；研制依法治企模块、推行法治同业对标。