京藏公路大塞车内情:路网规划的先天性缺陷

由于鄂尔多斯的羊绒羊毛服饰风靡全国，行销全世界，在我的想象中，那里一定是一个到处都能够‘风吹见牛羊’的地方，但是到了那里才知道，现在那里早已不是想象中的那个样子，到处都是煤炭。”宋文龙说。

宋文龙在沈阳一家大型国企工作，今年8月到鄂尔多斯出了一个星期的差，也正是这一个星期的经历彻底改变了他对鄂尔多斯的原有印象。

“因为煤炭的原因，现在那里的很多人都富得流油，在鄂尔多斯市区，满眼都是飞奔的豪车，悍马、路虎、凯迪拉克、奔驰、奥迪等等，到处都是。那里的物价也贵得吓人，很多日用品的价格比北京、上海都要贵得多，同等规格的酒店也不例外。但是当地的很多人似乎满不在乎，他们有的是钱。”宋文龙说。

然而在10年前，多数的鄂尔多斯人还只能依靠草原和羊毛吃饭。那个时候，鄂尔多斯的土地上除了草和沙，几乎是一无所有。2001年，鄂尔多斯的财政收入也只有17.9亿元。

仅仅10年之间，鄂尔多斯怎么就发生了这种翻天覆地的变化呢？原因只有一个，那就是煤炭。近几年，鄂尔多斯市已探明煤炭储量1496亿吨，约占全国总储量的1/6。仅鄂尔多斯市政府所在地东胜区，已探明的煤炭储量就高达115亿吨。一些自盖房的牧民在开挖自家地基时发现自己的屋底下就有煤。于是先挖煤，再盖房，成了很多鄂尔多斯人发家致富的门道。

在鄂尔多斯的刺激下，中国煤炭供应的格局也开始发生变化。在2009年，内蒙古的煤炭产量超过了山西，成为全国第一。然而随后，一个意想不到的问题已经不期而至。

京藏高速世纪大拥堵

今年8月14日到9月上旬，京藏高速公路发生多次长达100多公里的世纪大堵车，成千上万的车辆堵在路上，从内蒙古自治区境内一直延伸到河北、北京。有时一连10多个小时，很多车辆趴窝在京藏高速上，几乎1米都不能动弹。

记者了解到，京藏高速公路出现连续长时间、长距离的堵车现象，河北张家口也未能幸免。张家口段位于京藏高速的中间路段，是进京的必经之路，更是西北五省区进京车辆融汇的闸口。根据河北省公安部门的统计，正常情况下，京藏高速上每天平均有4700多辆大货车拥堵滞留在张家口境内。6月初大塞车发生后，每天滞留的大货车上升到了7000多辆。

奔跑在这条高速公路上的司机表示，近几年，该公路内蒙古段至北京段的堵车早已成为了常态，只是以前规模没有这两次大而没有被关注到而已。

“这两次大堵车发生以后，很多人都在分析京藏高速堵车的原因，各种分析和说法都有，但是我认为内蒙古鄂尔多斯等地运煤货车在京藏高速的大量增加才是最为主要的原因。近两年，内蒙古鄂尔多斯等地煤炭开采量增长迅速，但是由于铁路建设滞后，原有的铁路运输远远满足不了内蒙古煤炭外运的需要，于是大量的煤炭运输采取了通过京藏高速的货运方式。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰对《北京科技报》表示。

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授杨宏山在接受《北京科技报》采访时也表示，京藏高速拥堵最直接的原因在于地方基础设施建设与经济发展相脱节。内蒙古这几年煤炭开发力度非常大，产量大大提升，但相应的运输道路却没有随之发展，专用运煤车道也没有建立，但高吨位的运煤车辆总数却在激增，使得现有道路资源不堪重负，道路的承载量已经大大超过原来的预期。

据悉，今年上半年，内蒙古原煤产量完成33778万吨，同比增长18.7%。而山西在一轮又一轮的煤炭整顿和煤炭重组中，一直采取限产的措施。在另一方面，国内经济对能源的旺盛需求，这又导致很大一部分煤炭需求流向了内蒙古。数据显示，今年上半年，内蒙古出区煤炭同比增长40.6%，其中铁路出区量同比增长36.8%，公路出区量同比增长87.5%。从数据可以看出，煤炭的公路运输和去年同期相比几乎增加了整整一倍。由于京藏高速是鄂尔多斯、包头等产煤大区仅有的煤炭外运公路大动脉，因此，这些新增的车辆大部分都压到了京藏高速上。

北京交管部门监测调查发现，京藏高速今年进出京的交通流量增幅达到48%，而这一增幅同外埠进京货车数量大幅上升密不可分。

“但是，京藏高速只是双向4车道，其运力比较有限。众多新增的运煤车必然给这条道路造成巨大的运输压力，一旦再有其他环节出现问题，整个运输系统就会出现崩溃。”董焰表示。

董焰的说法在现实中也得到了验证。据了解，110国道设计之初的交通流量为每天2.5万辆小汽车，而现在每天大货车的流量是1.2万辆，相当于5万辆小汽车的交通流量，每天最少超出60%的设计量。110国道超负荷的运转加上大量超载的存在，最终给这条道路造成了严重的破坏。从8月13日和8月19日开始，北京市对辖区110国道和流花路的部分路段进行维修施工，对进出北京的车辆实行间断性放行，直接导致了大量必须从110国道绕行的货车滞留在京藏高速河北和内蒙古段。

运煤大通道的缺失

董焰对记者表示，京藏高速出现大量运煤车占道并导致拥堵与内蒙古专用运煤铁路通道建设滞后具有很大的关系。

“目前我国可开发利用的煤炭资源主要集中在内蒙、山西和陕西三省，这三个省的运煤产量就占了国内总产量的一半。为了解决煤炭外运问题，如今我国已经建成了大秦铁路和神黄铁路两条‘西煤东运’和‘北煤南运’的专用铁路大通道，但是它们都不是将解决内蒙古的煤炭外运作为目标，另外目前它们的运力已经基本饱和，也承担不了内蒙古大量煤炭外运的任务。”

董焰说，1992年底建成通车的大秦铁路自山西省大同市至河北省秦皇岛市。自2004年起，铁道部对大秦铁路实施持续扩能技术改造，大量开行1万吨和两万吨重载组合列车，全线运量逐年大幅度提高，2008年运量突破3.4亿吨，成为世界上年运量最大的铁路线。

“但是在另外一个方面，这条铁路的煤炭运输能力也只有4亿吨左右，现在已经接近了它的最大极限。”董焰表示，虽然内蒙古中部地区也有大量的煤炭通过大秦铁路实施煤炭外运，但是在内蒙古坐上我国煤炭产量的第一把交椅以后，它已经远远满足不了内蒙古煤炭外运的需要。

董焰告诉记者，目前已经建成的第二大煤炭运输专用铁路通道——自陕西省神木至河北省沧州市黄骅港的神黄铁路的年运输能力可以达到1.5亿吨左右，可以和大秦铁路起到很好的互补协调作用，但是目前该线路的运力已经基本饱和，另外由于该线路主要着眼于解决陕西和山西的煤炭外运，它并不能很好地解决内蒙古的煤炭出口通道问题。

“由于内蒙古煤炭铁路运输通道建设严重滞后，从而导致大量的货运分流到公路系统，使京藏高速公路的拥堵成为了一种常态。”董焰透露，国家发改委其实早就意识到了内蒙古煤炭外运铁路通道缺失所带来的问题。为此，在2006年以前做2006~2010年的“十一五”规划时，国家发改委就已经提出了煤炭运输第三铁路通道的计划。

此前的2004年10月，国家发改委综合运输研究所牵头，曾经联合铁道部、交通部等单位组建“新西煤东运大通道调研组”，进行了长达1年多的调研。

这次调研最后的方案写入了2006年完稿的《北煤外运系统研究总报告》。该报告明确提出，中国需要新建运煤专用铁路“第三条通道”，该线路计划从内蒙古的包头、集宁经兴和、张家口、密云、遵化到河北的曹妃甸和京唐港，规划为双线重载铁路，当时的远期规划运力为2亿吨，计划2010年开工。

“这条线路建成以后，内蒙古鄂尔多斯、包头等产煤大区的煤炭就可以迅速外运，京藏高速公路的运输压力也会得到缓解。然而，前些年，第三通道的建设规划并没有得到铁路部的重视，铁道部认为，现有的线路已经基本能够满足需要，如果上马第三通道，将会出现运力闲置的情况。”董焰表示。

据了解，当初“第三条通道”的规划也受到一些市场人士的反对，有人担心“第三条通道” 一旦修建，未来或许会与大秦铁路产生竞争关系，分流大秦铁路的货源。因此，该项目就搁置了下来。

在“2006中国轨道世界大会”上，铁道部有关负责人表示，是否修建“第三通道”目前尚无定论，也没有时间表。“现在看来，铁道部对中国煤炭运量需求的预估严重不足。”董焰表示。

杨宏山对记者表示，京藏高速此次拥堵时间这么长，内蒙古有关方面需要承担相当大的责任，他们现在显然还没有解决好煤炭的运输问题。杨宏山说，内蒙古煤炭输出的增加，无论是国家还是内蒙当地政府，经济上已经获得相当大的收益。但在道路规划方面却滞后了。当地政府提供的公共服务与地方经济发展相脱节，虽然经济发展非常快，但是他们有些钱却花在了其他不必要的地方。

“鄂尔多斯建立了许多大广场、高楼，但在煤炭运输道路方面的基础设施建设却没有多少投入。”杨宏山说在煤炭的运输问题上，目前山西有煤炭运输专用铁路，所以不存在和其他车辆抢占公路的问题。内蒙古方面现在也迫切需要采取类似的解决措施。

董焰告诉记者，现在京藏高速出现严重堵车以后，据他了解，目前铁道部已经意识到加速修建“第三条通道”的紧迫性，该项工程应该很快就会正式提上行动日程。这个项目建成以后，京藏高速上的运煤车将会大量减少，京藏高速严重的道

高速管理困局面临突破

但是专用铁路通道的建设是一个漫长的过程，京藏高速眼前的拥堵危机该怎么解决呢？董焰对记者表示，这关键是要在京藏高速的运输管理上做文章。

“虽然管理问题并不是京藏高速拥堵的根本问题所在，但是其管理不善却是一个最为直接的导火线。”董焰说在京藏高速公路的管理上，内蒙古、河北和北京各自为阵，缺乏有效的沟通与协调，造成信息不畅通，对整条道路的拥堵风险预估不足，也直接导致了大拥堵事件的发生。

山东交通学院交通与物流工程系教授蔡志理在接受《北京科技报》采访时表示，目前我国高速公路采用跨地域的综合交通管理，涉及交通部门、路政部门、公安等多个部门或机构，过于纷繁复杂，也是道路拥堵问题难以解决的重要原因。

另外，由于我国的高速公路多是由地方政府投资兴建的，因此分割式的区域收费现象非常普遍。

“近些年，我在国内跑了1.6万公里的高速公路做调研，如果是跑省际高速公路，就感觉非常麻烦，走不了多远就是一个收费站。这大大降低了高速公路的通行能力。”蔡志理表示。

据记者调查了解，蔡志理所描述的高速公路收费繁多问题在京藏高速公路上同样也毫不例外。由于收费繁多，为了减少运输成本，运煤车超载就成为一种必然，而超载又导致了高速公路上超载卸货、罚款等超载治理的产生，而这种状况进一步降低了京藏高速的通行效率，并一步步陷入了恶性循环。

在京藏高速发生拥堵时，虽然很多内蒙古方向的运煤司机可以选择绕道山西，但是绕路不仅直接会增加用油成本，另外过境山西需要交纳的资源税和罚款也会增加新的成本，因此众多的司机宁愿被堵在京藏高速上。

蔡志理告诉记者，虽然一下子根除京藏高速上的众多收费站并不现实，但可以简化收费的环节，减少部分容易发生拥堵的路段上的收费站。

“我看过一组数据，在国外，有95%的发达国家，其高速公路的投资同样也都是政府部门支出，但是是公益性质的，是政府提供公共服务的一部分，不会设立关卡收取费用，美国就是如此。”蔡志理说。

另外，采用更为先进的收费模式也会大大提高道路的通行能力。蔡志理表示，现在在日本和欧洲广泛采用的ETC（全自动电子收费）模式就是一种很好的方式。ETC技术是以IC卡作为数据载体，从IC 卡中扣除道路使用通行费。使得收费操作可以在机器与机器之间通过电子信号以极快的速度进行，避免了以往人与人之间实物交互的繁琐，极大地提高了收费工作的效率。由于ETC采用的不停车收费模式，理论上车辆过站速度可达到80公里/小时，每小时可通行180辆，与传统的人工收费10秒出票相比较，不停车收费大大加快了高速公路收费道口的通行能力。据测算，其通行能力将提高5~8倍左右，从而减少车辆在过站时的拥堵现象。

蔡志理表示，解决京藏高速公路的拥堵问题还需要加大对大型货车超载的治理力度。“超载必然会带来对路面的损坏，损坏之后，当地养护、维修的人员又要加大维护周期密度，每次养护又会造成堵车。”据悉，目前的110国道北京段就是这样的情况。由于大量的货车严重超载，从而导致110国道受损严重，本次该国道大修就是这个原因。

记者了解到，现在京藏高速上的很多公路管理部门对运煤车等大货车都采取了“以罚代管”的解决办法，但蔡志理认为这种办法并不好，因为它并不能解决大型货车超载对道路的破坏。

另外，蔡志理告诉记者，道路信息发布的不及时，也可能是京藏高速拥堵的一个重要原因。他说现在在日本，其高速公路上的监控设备，都是30秒钟采集数据、30秒钟分析数据，1分钟之后在当前路段的可变信息板上发布实时信息，告知当前通过的车辆，该路段是否在进行养护、或是否有交通事故、或是否需要变道、绕行等。但是目前我国的高速公路，在道路养护、维修时，没有实时发布相关信息，这就容易导致局域性的拥堵司空见惯。很显然，目前京藏高速在这个方面也亟待改进。

不过杨宏山指出，从现状来看，为了确保京藏高速这条交通的“大动脉”不至于堵塞，相关省市自治区要加强联动机制，另外还应当在政府内部出台问责机制，否则，相应的管理很难取得良好的效果。

路网规划的先天性缺陷

董焰表示，在上个世纪80年代末90年代初，中国所建设的一些高速公路基本上都是双向４车道，但是随着经济的发展，一些高速公路上的车辆越来越多，高速公路的车道已经远远满足不了实际运量的需要，在这样的情况下，沈大高速、沪宁高速等一些高速公路纷纷将原有线路扩建成了８车道，极大地提高了原有高速公路的通行能力，但是目前京藏高速依旧还是双向４车道，这也越来越不能满足实际运输的需要。

更为严重的是，目前京藏高速还充当了内蒙古煤炭外运的主力军。在另外一个方面，为了缓解京藏高速八达岭段的运输压力，从2005年开始北京开始对八达岭高速公路(现京藏高速北京段)实行4吨以上大货车全天候限行，大货车必须从110国道绕行。这样，西北地区大型货车进京、过京最终都汇集到110国道上，形成“喇叭口”现状，一旦110国道出现状况，京藏高速就陷入困局。

“目前我国地方公共服务的供给与地方经济发展不对称。”北京交通大学运输学院教授贾元华表示，我国区域经济这几年的发展方向是西北，西北连接东部地区的道路自然会成为物流量最大的通道。但运送效率这一块的规划建设，整个沿线的几个省市都不够重视，导致规划之后，相互也没有很好的协调。

“国家现在正好在做‘十二五’规划，所以京藏高速沿线的北京、河北、内蒙有关的省市，应该加快把通道扩能改造好，或者把二通道的建设提到议事日程上。”贾元华说。

事实上，110国道的二期项目有望在今年年底前开建，将成为货运专用线，实现京藏高速彻底客货分流。目前在工程未开始施工时占用老线临时替代出京道路，将来二期工程完成，有望提高50%的道路承载力。

此外，目前正在建设的张石（张家口至石家庄）、张涿（张家口至涿州）、张承（张家口至承德）高速公路全线通车后，很多车辆将不再绕行北京，这将减去大批需要经过北京的过境货车，这也可以大幅减轻京藏高速的压力以及避免京藏高速在110国道的瓶颈问题。但是这并不是新路建设的全部，记者从河北张家口市交通部门获悉，该市正积极谋划6条线路全面对接北京，解决京藏高速公路长期拥堵的状况。

张家口市政府相关人员表示，这些项目建成后，将加快张家口市沿京县区与北京路网的对接，极大改善张家口进京难的现状，京藏高速的运输压力也会大幅减轻。

另外，张家口现已谋划了南、北两条进京高速公路，现在正在积极推进建设。其中南部的京蔚高速接北京规划的国道109线一级公路，并与山西省已开工建设的“二横”东线浑源至蔚县段高速公路顺接，目前北京已经把109国道规划为高速公路，建成后将形成张家口南部从山西至北京的高速公路干线网；北部的京尚高速与北京规划的昌赤、滦赤两条一级公路衔接，并在张家口境内直接与丹拉、张石、张承等高速连接成高速公路网。这两条高速公路建成以后，目前张家口地区进京的中部唯一的京藏高速进京通道，将会变为“南、中、北”三个通道。南部地区为京蔚高速进京通道；中部地区为京藏高速进京通道；北部地区为京尚高速公路进京通道。张家口到北京段京藏高速的瓶颈路况也会被彻底打破。

在这些规划完成以后，京藏高速的交通状况有望得到大幅改观。不过在董焰看来，如果从内蒙古煤炭外运的战略高度上考虑，解决其煤炭外运专用通道才是根本性解决之道，这个问题解决不好，京藏高速的头顶上就会始终悬着一把利剑。